二、罗马宪制建构的基础与理论蕴涵

从王政时期到帝政时期，罗马先后经历了君主立宪制、民主共和制以及君主专制等三种政体形式，这三种国家组织形式都是一种自然形成过程。为此，法国学者孟德斯鸠在其《论法的精神》中写道，一个国家可以因两种形式引起变化：一种是由于政体的修改，另一种是由于政体自身的腐败。如果国家保持原则而改变了政体，那就是修改了政体；如果国家丧失原则，政体发生了意外的变化，那就是政体走向腐败。[27]罗马在驱逐了最后一个国王后，本应成为民主国家，因为此时平民已经享有立法权，并通过一致投票驱逐了国王。如果平民不坚持自己的这种政治主张的话，塔奎尼乌斯·苏培布斯就有随时复辟的可能。要说平民驱逐国王是基于某些家族的奴役，这是不符合情理的。当时的政治局势要求罗马应成为一个民主国家，然而事与愿违。共和时期的罗马政体是一种集贵族制、民主制和君主制特点于一身的混合政体。的确，一个国家不知不觉地由一种政体过渡到另一政体的时候，比在单一的政体下更为繁荣昌盛。这是因为在单一政体下，国家政体的所有组成部分都处于高度的紧张状态，所有的公民都有自己的主张。人们或者互相抨击或者握手言欢，相互友好维护衰落政体的人与提倡新政体的人之间展开着微妙的竞争。罗马共和时期的辉煌与平民和贵族之间的斗争恰好印证了这一点。也正如英国哲学家伯特兰·罗素（Bertrand Russell，1872—1970）在其《权力论》中所评述的，传统的制度在两种不同的情况下可以发生瓦解。第一种情况是作为基础的信条和思想习惯的旧制度，已经受到人们的全面怀疑；这时，社会内部的团结就只能靠行使暴力来维持。另一种情况是一种新信条（必然带来新的思想习惯）愈来愈深入人心，终于强大到足以使一个符合新信念的政府去取代被认为已过时的政府。这种情况下，新的革命权力所具有的特性既不同于传统权力，也不同于暴力。如果革命成功，它所建立的制度不久就会成为传统的制度。[28]

然而，罗马王政时期的国家组织是依靠武力与服从原则建立起来的。因为早期罗马是崛起于三个不同区域相接的一角上。这三个区域分别属于拉丁人、萨宾人和埃特鲁斯人，他们并没有形成一个民族统一体。这三个民族中的每个民族都认为自己是凛然不可侵犯的。他们都有自己的家神和独特的政治性格，并坚守这一传统与特性。为了实现统一，只有通过建立暴力组织才能达成。罗马建国之初，每一个公民都是军人，而且每一个公民都必须在战争中依靠自己维持生活。这使他们在经济上的负担变得极其沉重，同时也让普通民众负担了许多债务。贵族阶级随即成为一般平民的债主和庇护人。自法律颁布以后，这种不自然的关系势必会被取消，当然，取消的进程必然也是逐步而缓慢的，因为贵族阶层不愿意立刻容许平民阶级从这种庇护关系下解放出来。这一点可以从《十二表法》中发现端倪。因为《十二表法》仍旧保留着许多听凭裁判官独断决定的规定，而当时担任裁判官的都是贵族阶层。正是基于这一原因，贵族阶层与平民阶层的对峙局面持续了很长一段时间，平民才逐渐取得了与贵族平等的政治参与权。恰如黑格尔对这一时期权力结构变迁的评述，罗马王政时期的原则仅承认贵族政体为正当的政体，但是它却直接表现在其本身在以后的对峙形式即内部的不平等上。只有遭到不幸环境逼迫以后，这种对峙才会暂时消弭；因为它包含着双重的权力，构成各分子严酷且恶意的孤立，只有一种更大的严酷性才能够压制得住，进而约束在一起，并最终成为武力所支持的统一。[29]

罗马最后一个国王被驱逐后，罗马国家获得了第一次发展，其后便采行了一种共和政体模式，即由一年一任的两名“执政官”代替君主成为国家元首，执掌国家权力。共和初期，贵族阶层攫取了平民革命的成果，独揽王权，掌握一切行政、司法职权以及全部地产，而平民却丧失了君主们给予的保护。于是二者展开了斗争，贵族阶层最终作出了让步，同意平民提出的政治和经济要求。自此在很长一段时间里，罗马人民安居乐业，为后期的对外扩张战争奠定了坚实的物质基础。从某种意义上讲，罗马共和宪制模式的历史经验成功地促成了控制国家权力的政治制度的建立。这种控制国家内在权力运行的机制，就是宪制体系得以建立的基础理论，即制衡（checks and balances）原理。这种古老的理论可回溯到罗马共和时期，著名的希腊历史学家波利比乌斯（Polybius，前200—前118）和古罗马法学家西塞罗（Cicero，前106—前43）曾对罗马共和时期宪制中的“权力制衡”理论作了很好的解读，他们在著作中都描绘出了一幅罗马共和国巅峰时期宪政制度结构的可信图景。

波利比乌斯是希腊人，曾作为人质客居罗马17年，他在其著作《历史》第6章中谈到对罗马的社会习俗和政治制度的考察。在他看来，“一切事务成败的首要原因是国家制度的形式，国家制度是所有设想和行动计划的源泉，也是其得以实现的保障”（Pol.6.2）[30]。通过广泛深入的研究，他指出罗马人不知不觉采用了一种混合政体，并极力称赞这种政体。他评述道，罗马人之所以成功，是因为他们将君主制、贵族制和民主制的因素相混合，使三种因素彼此修正，并恰好处于一种平衡状态，从而避免了衰败蜕变，跳出了循环的轮回。关于这种混合政体，他解释说，如果人民只注意执政官的权力，那罗马国家就完全是君主政体；如果人民只注意元老院的权力，它又完全是贵族政体；而如果只注意民众的权力，它显然又是民主政体。罗马人的聪明之处在于使这三种权力既相互牵制，又相互支持和合作。三种权力互相均衡制约，任何一种政治力量追求至高无上的优势权威，都会遭到另外两种力量的抵制。三种力量都必须安于适当的地位，不轻举妄动，但又有所作为。[31]例如，当执政官被授予军事指挥权率领军队出征时，他享有绝对的权力，可以采取必要的措施实现自己的目的。然而事实上，他还需要征得元老院和人民的支持。没有元老院的支持，军团的物资供应就没有着落。元老院在执政官任期届满时有权决定选择候选人予以接任。至于人民，民众大会享有和平条约批准权和宣战的决定权。至于元老院，虽然它享有巨大的权力，但在公共事务上，必须遵守人民的意愿。未经人民授权，即便是对严重的叛国罪也不能实施调查和惩处。涉及元老自身的利益、荣誉和权力的提案，均由民众大会审批。保民官对元老院决议享有否决权。诸如这样的权力安排，使各部分相互牵制，又相互合作，在一切紧急情况下，它们的联合是非常协调有力的。如此一来，每一种力量的内在恶的倾向被其他两种力量抵消，进而获取长期和稳定的均衡状态。

古罗马法学家西塞罗在《国家篇》中就罗马混合政体也做了精辟的分析。西塞罗认为，在实行混合政体的国家中，既有着最高的王权因素，又让一些显要的公民掌握一定的权力，而某些重要的事务则留给公民掌握一定的权力，让人民来审议和监督。这样建立起来的混合政体，其优点在于：（1）在最大程度上实现了权利平等；（2）保证了国家的稳定，每个公民都有自己确定的地位。他甚至还认为，罗马共和政体是当时最优秀的一种政体。他认为，几乎所有其他国家的法律和制度皆为一个立法家所创立，而古罗马并非由一个人的才智，而是由众人的才智创建的。它也不是通过一个世代，而是经过许多世代和几百年的历史才建立起来的。完备的混合政体不是人们的虚构，而是既成的历史事实。[32]值得补充说明的是，西塞罗认为，混合政体为人民保留了某些重要事务的审议权，但是并不意味着多数人就能拥有最大的权力。同时，西塞罗在强调等级区分时又提倡等级和睦、等级联合。所谓等级联合是指元老和骑士等级联合，在此基础上进而实现包括意大利人在内的罗马社会各等级的联合。[33]总之，共和时期的罗马宪制原则实质是将国家权力分散到一些独立的机构中，同时防止任何人任意扩张权力以致成为主宰者的行为发生。但是，在共和时期的宪制体系下，执政官的权力过于短暂、分散，而且还受到极大限制。正因如此，这种宪制体系不能迅速、连贯和有效地决定国家政策。在内战和混乱的威胁下，随着共和时期宪制体系的瓦解，罗马自由的概念在政治理论中开始变得重要起来。贵族阶层认识到依靠独裁来保护个人自由和秩序的重要性，即便在屋大维成为终身的执政官后，仍希望独裁是短暂的。他期望重新恢复具有多元和相互对抗的政治机构的共和宪制体系。[34]

到罗马帝国时期，共和时期的宪制体系仍被继续沿用，只是民众大会因不能适应新的政治局面而逐渐被取消。尽管如此，此时的宪法已经宛若一张废纸，完全失去了法律意义。罗马宪制模式转变为皇帝专政。皇帝集军事、行政、立法权力于一身，他既是元老院元老、监察官，又是执政官和保民官。这令宪法丧失了一切生机和权威。此时维持宪政体制存在的唯一方法就是奉皇帝的命令。当然，公共事务仍需提交元老院办理，皇帝只是元老院的一分子，可是元老院必须服从皇帝，谁敢反抗皇帝的意志，就会被处以死刑。尽管元老院的元老们企图自己选择皇帝，以便恢复他们的政治地位，但他们选任的人，要么无法维持，要么被杀害。更值得一提的是，元老院的元老人选和元老院组织又必须听命于皇帝的安排。各种政治制度安排都集中于皇帝一个人身上；道德的维系不再存在，只有皇帝的意志是至高无上的。皇权的绝对化和至尊性，使得皇帝与臣民之间不仅丧失了那种公平和道德的中心点，而且还剪断了国家组织与宪法的联系。