四 养老社会化的国外经验与借鉴
（一）国外发达国家养老服务的基本经验
1.英国
英国65岁及以上老年人口已超过1000万，约占全国总人口的18％。在2010—2030年间，英国65岁及以上年龄段人口将增长50％，而85岁及以上年龄段人口则将翻番。对于英国政治、经济和文化心脏伦敦来说，同期65岁及以上人口将增长83.3％。[7]75岁及以上人口超过了460万。社区照顾开始于20世纪50年代，是针对“住院式照顾”提出的。至20世纪70年代，社区照顾在英国各地已相当普及。社区照顾是指为那些年长的、有精神疾病的、智力残障的人们提供服务与支持，使他们尽可能独立地生活在他们的家庭或家庭所在的社区。[8]社区照顾有两层含义：一是社区内照顾。亦即不使被照顾者离开他（她）所熟悉的社区，而是在本社区内对其提供生活服务。二是由社区来照顾。也就是动员本社区的人力资源，运用社区支持体系开展照顾服务。
英国的社区照顾内容基本分为三个方面：日常生活照料、社交及康乐服务、定期保健服务。其特点是：①官办民助。英国的社区照顾从财政支出到工作人员的组成都显示了以政府为主的特点，或者说英国的社区照顾基本上是官办的，实行管理员—关键工作人员—照顾员工作的官民构架格局。[9]②依靠社区。英国的社区照顾主要是立足社区、依靠社区，以社区为依托，各种服务设施都建立在社区中，且社区照顾的方式尽量与老年人的生活相融合。③体系完整。各种社区照顾的机构既有政府出资社区举办的非营利性的机构，也有私营的、商业性的服务机构。提供服务的人员既有政府雇员，又有民间的专业工作人员和志愿服务人员，形成了多主体、多层次的服务体系，以满足不同情况的老年人的需求。[10]④以人为本。大多为老年人服务的福利服务设施地方狭小，但是都能做到就近就便，方便实用，功能齐全，周到细致，适用于所有老年人。而且所有为老年人的服务，都充分征求老年人自己的意愿，不强迫老年人接受既定服务和安排。他们还进行详细的老年人生理和心理的检查，建立所有入住老年人的健康档案，针对不同情况的老年人设计不同的服务康复计划，如对脑中风的病人，采取声、光、电复合刺激的方法帮助老年人恢复记忆；对肢体活动障碍的老年人，也有循序渐进的康复训练。
2.瑞典
瑞典是人口老龄化程度较高的国家，瑞典国内60岁以上老年人口为219万，占总人口数的24％；瑞典950万居民中，65周岁（瑞典法定退休年龄）以上（含）人口比重已达18％。到2030年，这个数字预计将上升至30％。在养老方面，除了有健全的养老社会保障制度之外，还包括：①强大的社区养老服务网络。瑞典政府养老服务的基本出发点是“最大限度地让老年人住在自己家里养老”，主张开展社区服务、远程服务、定点、定期上门等为老服务，切实解决居家老年人的各种生活困难和问题。瑞典政府规定，由市级政府提供社会服务保障，在各市建立政府服务网，服务内容包括入户服务、住房维修、短期照料、日常活动、社区医保等。老年人可以在社区享受到全天候的各种照料服务。②完善的社区养老服务体系。主要内容包括：老年公寓。退休后的老年人经过个人申请，均可以到老年公寓居住生活。居住在老年公寓的老人既可以自己烧饭，也可以申请送餐上门。有病的老人，护理人员将按时到公寓为老人服药、打针和理疗，且有详细的治疗方案和治疗记录。公寓的老人有集体活动和个人活动的周到安排，使老年人既有自己独立的活动空间，又使他们普遍不感到孤独。老年护理。瑞典每年投入老年护理方面的开支为600亿克朗，老年人只要自己提出申请得到核实批准，就有护理人员到家中进行医疗、家政等项服务。对有需要的老人配有专门的警报器，对需要住院治疗的老年人有专门的规定。临终关怀。当老人处于病危状态，将启动妥善的临终关怀制度，除了通知有关亲朋临床慰藉告别之外，有专人24小时守护，使老人在弥留之际享受体面和尊严。社区医疗保健。在居住相对集中的由5000 至50000名居民组成的社区内，设一个医疗保健服务点，几个社区构成一个医疗保健中心，并由其负责转送至医疗保健中心继续医治。③一定数量的商业化经营的老年护理机构。瑞典已建立起270个私营老年护理机构，占全国老年护理机构的1/3，71个地方政府和6个省政府与私营老年护理机构签订协议。一些大城市还建立了“城市医疗保健服务有限公司”。私营老年服务机构为老人特别是收入较高的老人提供了更为个性化的服务。另外，瑞典鼓励慈善团体、非营利机构大力兴办公益事业，这些社会团体和机构对瑞典老年社会保障起到了十分重要的作用。
3.美国
美国是发达国家中生育率最高和人口增长最快的国家之一。据统计，美国妇女总和生育率为2.1，2013年人口总量已达到3.16亿，居世界人口第三大国的地位。早在20世纪40年代，美国就开始进入了人口老龄化社会，现65岁以上老龄人口占总人口的17.4％，[11]是典型的老龄化社会。
与中国人口老龄化进程相比，美国人口老龄化具有以下特点：一是进入老年社会的时间长，美国步入老年国家之列已持续了70年。二是人口老龄化发展较慢，在西方发达国家中处于中等水平。一方面是由于较高的生育率，2005年美国总和生育率为2.0，另一方面是因为美国吸纳了大量的青壮年移民，一定程度上缓解了美国人口老龄化的进程。三是高龄老年人口比重大。随着人口预期寿命的延长，美国老年人口比重还将不断提高。在人口老龄化程度不断加重的过程中，美国在应对人口老龄化方面积累了丰富的经验。
美国的养老服务颇具规模。①完善的社区养老服务设施。美国的社区老年服务设施非常完善，有提供综合长期服务的养老院、托老所、荣誉公民社区中心，有提供饮食服务的食品供应所、荣誉公民营养室、上门送饭服务所，有为贫苦老人服务的收容所、暂住处、公营住所，有为体弱多病的老年人设立的服务性公寓、一般护理公寓、护士护理公寓，等等。由于美国非政府组织非常庞大，在开拓社区服务过程中，带来了许多服务业的就业岗位。据统计，目前美国大约有800万人在社区从事各类服务工作，占全国就业人数的10％。此外每年还有9000万人次的志愿者从事社区服务工作。美国社区服务每年约有5000亿美元收入，其中70％左右是政府财政投入，30％左右是通过服务和社会捐赠取得。②健全的老龄工作机构。在联邦政府内设立联邦老龄署，专门负责全国的老龄事务。其职责是：保证老年人在老年期拥有尊严；使老人在把握自己的生活中有足够的选择；使老人在自己的社区保持积极性和独立性；负责计划、管理和监督对老年人的社会服务，有效地执行老人法的有关规定。该机构向地方政府拨款资助社区计划与服务项目，开展有关科研、从事示范性项目以及老龄领域的培训工作。各州成立州和地方行政组织即地方老龄局。目前全美各地相继成立了地方老龄机构，形成了自上而下的工作网络，还有数千名志愿人员。③鼓励社会力量参与发展老年事业。美国老年人对养老机构的需求很大，政府采取措施鼓励社会力量兴办养老机构，其管理和服务的形式主要有：一是个人或团体投资，由政府雇人管理提供服务；二是由政府和个人、团体共同投资，由个人或团体管理提供服务；三是完全由政府投资，个人或团体管理。无论哪一种形式的机构，政府均提供资金、技术帮助和给予政策优惠，如免征地税、营业税等。这些养老机构都要接受政府的考核、监督。对营利性的养老机构，政府利用价格杠杆控制它的利润水平不超过15％。目前，美国建设有不同性质、不同服务项目的养老机构2万多家。其中有养老院、老年公寓、护理院、老年服务中心、托老所等。由此形成一个覆盖面大、内容丰富的养老服务体系，使每一个有需要的老年人都能够在不同的机构中找到合适的服务和帮助。
（二）西方福利多元化的启示
福利多元的概念起源于英国1978年《沃尔芬徳的志愿组织的未来报告》，该报告主张将志愿组织也纳入福利的提供者行列中。Johnson （1999）曾用“过度负荷理论”（overload theory）来诠释新右派批判政府介入经济和服务之无效率和无效能的失灵现象，并视政府的茁壮是一种十足的灾难。[12]Hatch ＆Mocroft（1983）对福利多元主义作出如下定义：“福利多元主义是指社会与健康照顾的输送，可由下列四个部分组成：政府部门、志愿部门、商业部门以及非正式部门。在一般用法上，福利多元主义指政府较少支配角色，且不再是福利服务集体供给的唯一媒介。”Rao（1996）则将福利多元主义描述为：“福利多元主义意味着福利服务的供给，将由一个深受供给者影响的中央或地方政府独占的统一组织，逐渐地趋于多样化，并且导入竞争因子，且在某些方案决定时，能更接近最终使用者和消费者。”前者蕴含着欲发展福利供给的多元性，即福利服务的分权化，而后者更进一步导入竞争和消费者取向机制，即福利服务的民营化（privatization）。因而，分权化和民营化是福利多元主义理念的核心内涵。本课题采用黄源协（2001）对福利多元主义的定义，即在福利供给上，志愿部门、商业部门以及非政府组织扮演更多的角色，且要能借由竞争与监督机制，以增进资源的使用效率，回应民众需求，并提高志愿部门的责信。亦即，它并非意味着政府角色的完全撤退，而是强调政府宜由服务直接供给转向着重于扮演财务、规制及监督评估的角色。[13]
1.建立多渠道的经费来源与责任分担机制
国外社会养老服务经费的来源大致可以分为几种情况：一是由政府拨款。也就是社区养老的公共设施的日常经费由政府提供，在少数国家很多社区养老服务都是政府资助经费，老年人无偿获得服务。二是来源于个人和组织捐款。现代社会中，国外政府对社区养老事务，主要通过契约方式向社区组织购买服务；通过低息贷款和税收减免政策鼓励民间组织参与社区养老服务；通过拨款数额的增减，体现政府关注的重点，达到控制社团行为的目的。政府除对社区养老服务进行必要的资金资助外，还主要进行广泛的动员，吸收更多的社会资本为社区老年人提供服务。因此，社区养老服务资金筹集的基本原则是政府引导、社区动员、社会资本支持。在国外社区养老服务的各种经验和模式中，养老的责任由原来政府单独直接负责提供，转为政府、社区、社会其他组织共同负责。不过，责任分担并不表明政府减轻了对供给社区公共服务的责任，更不意味着政府可以放弃责任。这要求政府必须以监察者和指导者身份，通过制定公共政策和公共服务的目标、标准、原则去监督社区内各个市场主体的承诺与运行状况，审视社区养老服务的质量和效益，促进社区老年人权益和福利的扩大，并致力于发动一切力量，为社区提供有效的、经济的、高质量的公共服务，给飞速发展变化的社区增添新的生机和活力。
2.构建多元化的参与机制与非营利组织的发展
多元化包括了除政府外的其他非政府的、志愿的和私有的部分的共同参与。这意味着社会服务有更多的参与者，强调其分散化和非官办等特质。国家提倡社会服务的多元化是为了解决资金的问题，还更多地体现了志愿者的参与。“福利的多元化”和“竞争的福利国家”的可取之处在于因为国家的资源有限，而把社会服务堪称全社会的责任，调动社会资源投入社会福利事业，无疑对社会福利事业是一个有力的推动。在福利多元化的思想指导下，西方各国在社区养老中都非常重视非营利组织和社区志愿者的参与。美国的社区志愿者数量众多，一般由两部分构成：一部分是社会志愿者；另一部分是在校学生。美国的社区志愿者来源面广，一般来自各行各业和不同的阶层，其组织形式多种多样，主要分为两大类：一类是由社会工作者、社区委员会、学校、教区、居民等自发组织起来的综合性非营利服务组织，它所提供的服务项目广泛，既包括各种文化体育娱乐服务活动、各种义务教育活动，也包括老年人所需的各种生活服务；另一类是由具有专业知识与技能的志愿者组成的专业性老年服务组织，他们大多是由各种专业老年服务机构的志愿者组成，是依社区需要产生的老年服务团体，服务范围几乎涉及老年人生活需求的方方面面，服务形式灵活多样，如利用节假日和休息时间帮助志愿者服务中心工作，为老年人提供义务服务等。由具有非营利组织性质的社会服务组织和志愿者来承担部分社区养老服务工作，有利于降低成本，提高公共物品的供给效率；有利于最大限度地满足社区老年居民的多元化需求，为老年人提供快捷、方便、优质、高效的服务；有利于社区养老服务的资金来源多样化，运作方式的灵活机动，使社区养老服务充满活力；有利于扩大社区的自我管理，提高社区的自治化程度，提高社会的运行质量；有利于扩大公民的社会参与，提高公民的民主意识，增强公民的社会责任心；有利于限制政府的权力，缓解政府的管理压力。
3.推行普惠型的居家养老模式与社区优势的发挥
普惠型是一些西方福利国家的重要特色。这种福利制度不是只满足一定条件的群体，而是无论人们的特定条件如何都可享受。特别是北欧国家遵循普遍服务的原则，其享受社区养老服务的老人的比例也比较高。不仅居住在福利院的老人比例高，所提供的综合服务质量也好，原因是政府投入大，此外，社区内接受家庭照顾帮助的老人的比例也普遍高于其他西欧国家。北欧国家给我们展示了一个非常好的社区养老服务的榜样。由于他们坚持普遍主义的理念，所以表现在社区养老服务事业上的特点是为全体老年人公民提供服务，老年人在社区内接受服务的比例很高，而且涵括不同的服务类型，种类很健全，专业化水平很高。无疑，西方国家的社区养老服务相对来讲是一个普遍化、规范化、现代化的服务。社区养老是一种最经济的公共消费，一种善用社会有限资源的办法。20世纪50年代，面对日益衰退的经济环境和日益严峻的财政支付压力，英国政府倡导社区照顾，鼓励基层社区发挥功能，运用社区人际关系资源开展服务，对社区内老人施以援手，予以照顾。社区养老服务除了减轻政府负担之外，还能使老人尽可能地留在社区使他们有归属感。在当下，西方各国在解决老年人的养老过程中，把社区放在中心位置，十分注重立足社区、依靠社区，将各种福利设施建立在社区内，专业人员定期进社区入户提供服务，发挥社区养老组织的作用。这种以社区为依托的照顾方式与传统的家庭养老和集中院舍相比，更符合人道的原则，更经济便利。
（三）基于福利多元化的舟山群岛新区养老服务社会化的宏观设计
根据各地养老服务多元化的经验及启示，结合舟山新区老年人的基本需求，养老服务供给内容主要包括物质供给、精神慰藉、生活照料和医疗服务。由于养老服务涉及的内容广泛，如果只靠单一主体的供给很难满足。根据福利多元主义理论，应该引入多元主体的供给，通过明确各主体的供给职责，让各主体通过相互协调合作，从而形成一种互补的多元供给主体模式。
1.发挥政府在养老服务社会化中的主导与协调作用
养老服务社会化是一项公益性和福利性事业，在市场经济条件下，如果没有政府的政策、资金支持，单纯按照市场经济规律本身去运作，是不可能吸引社会各个方面资金和人力、物力的主动投入的。同时，养老服务社会化是一个广泛而复杂的社会工作过程，仅靠民政部门一家是难以运筹的，它要解决诸多具体问题，需要各部门的支持与参与，因此，要做好政府各有关部门的协调工作，共同推进养老服务社会化。比如，协调税务部门，在税收减免上给予优惠政策；协调财政部门，给予民办福利机构必要资助，如提供小额担保信贷等；协调卫生部门，支持社区卫生服务机构开展老年医疗、预防、保健康复、健康教育等工作；此外，协调一些非政府性质的经营管理部门，如水电、煤气等部门，给予社区养老服务机构和设施相应的减免扶持。社区养老工作的推进是一项社会系统工程，需要政府有关部门协调各方，及时研究和解决推进过程中出现的问题。因此，我们认为只有政府为养老服务社会化承担起主要责任，才能最终建立一种能够切实保障老人权益的福利机制。
2.实现社区在养老服务社会化中的管理和服务功能
社区是指各街道、居民委员会以及其设立的机构、组织和场所等。一个成熟的社区应具有政治、经济、文化、教育、服务等多方面的功能，并以满足社区成员多种需求为目标。目前，重点发展的社区功能有管理功能、服务功能、保障功能、教育功能和安全稳定功能。管理功能，即管理社区内人群的社会生活事务；服务功能，即为社区内居民提供社会化服务；保障功能，即救助、保护社区内弱势群体；教育功能，即提升社区内居民的文化素养；安全稳定功能，即化解社区内各种社会矛盾，保证人民生命财产安全，维护社区秩序。社区是为老年人提供社会养老的一个重要平台，除自身提供养老服务外，它还是连接老年人与社会各组织关系的桥梁和纽带。在养老服务社会化系统中，社区作为正式支持系统中的重要一员，在为老服务中其主要作用有：组织、管理辖区内为老服务活动有序、持续发展；协调辖区内相关单位做好为老服务工作，满足社区老年人养老需求，解决老年人各方面的困难；监督、维护社区秩序，保证社区居民的生活质量和居住环境。
3.发挥市场、志愿组织、家庭等社会力量的补充功能
当然，虽然政府在养老服务社会化过程中必须处于主导地位，但在市场经济的条件下，政府、市场、志愿组织和家庭必须形成相互制衡和相互协作的关系才能实现经济和社会协同发展的目的。这四个主体都有各自的不足，市场强调效率，有时难以兼顾社会公平；政府注重公平，不能对个性化的需求面面俱到；而志愿组织和家庭往往是作为对市场和政府的补充。因此，必须在明确政府主导作用的前提下，协调其他三个主体共同发展，才能满足老年人的需求。
对于老年福利供给来说，信息不对称所带来的市场失灵，会对公平甚至效率产生很大影响。由于老年福利供给关系到老人的基本权益，因此，市场不可能完全代替政府在养老福利方面的供给，而政府也应当更多地发挥其主导作用。同时，由于市场是给有需要的人群提供的一种可以选择的福利，因此，它必须建立在政府已经提供基本福利的基础上，才能更好地发挥其补充作用。
志愿组织在福利供给领域主要以进行慈善活动为其主要任务。慈善活动是人类社会最原始也是最基本的社会互助形式。宗教慈善活动曾在中世纪的欧洲为当时的福利济贫事业做出了重大的贡献。19世纪末20世纪初西方各国逐渐建立起较完备的社会福利制度以后，政府承担了福利供给的主要责任，慈善组织的志愿服务由主要变为了次要。我国正处于由传统社会向现代社会转型的过程中，现代社会福利制度建设与志愿组织的慈善事业发展几乎同时起步，在相当长的历史时期内，慈善事业在中国社会生活中将扮演举足轻重的角色，发挥社会中介、拾遗补阙和重要助手的作用。
但是志愿组织在慈善事业中的重要角色并不是要抹杀政府的主导地位。目前也有很多志愿组织为老人服务。这些志愿组织无论在数量上还是自身能力建构方面，都还不足以承担起政府所释放出来的福利责任。因此，政府仍然要承担起为患特殊病种贫困群体提供医疗救助的主要福利责任。
另外，建立在家庭成员共同承担责任与义务、共享利益和福利、互相照顾、维系情感的基础上的家庭养老只能解决应急的、个体的困难和小范围的问题，只能作为政府供给的补充。