三 舟山群岛新区养老服务的现状
（一）舟山群岛新区老年人口基本情况及养老服务的需求
1.老年人口基本情况
（1）老龄化持续快速增长，并呈现高龄化发展趋势
统计数据显示，近六年来舟山市老年人口比例在持续快速增长，年均增长4.36％（见表1—1），2012年为六年来增长最多的一年，尤其是80岁及以上的老年人口呈激增趋势，2011—2012年，两年净增4639人。与2006年年底相比，2012年年底60岁及以上老年人口净增44821人，年均净增7470人，其中80岁及以上高龄老人净增10706人，年均净增1784人。人口老龄系数呈现高龄化的发展趋势。
表1—1 舟山市2006—2012年老年人口增长趋势
（2）空巢老人增多，城镇空巢老人比例高
截至2013年年底，舟山市空巢老年人家庭人口为9万余人，占老年人口总数的45.07％。比2012年同期净增1966人。其中：城镇32086人，渔农村57423人，分别占城镇、渔农村老年人口总数的60.20％和39.55％（见表1—2）。[4]
表1—2 2012年舟山市空巢老人家庭人口数
（3）失能、半失能老年人口比例高，区域分布差异大
截至2012年年底，舟山市失能、半失能老年人口数为16918人，占老年人口总数的8.52％，其中失能老年人5560人，半失能老年人11358人，分别占老年人口总数的2.80％和5.72％。岱山县失能、半失能老人5739人，占全市之首，普陀区5407人，名列第二（见表1—3）。
表1—3 舟山市2012年失能和半失能老年人状况
2.不同老年群体养老服务需求
作为一个群体，老年人具有共性。但老年群体又可划分为不同的子群体，每个子群体会因职业、性别、文化与经历等方面的不同，而表现出养老服务需求上侧重点的不同。因此，为了更好地推进养老服务社会化，我们有必要全面了解和掌握不同老年群体的需求特征，从而提高养老服务的针对性与有效性，提高家庭、社区与社会资源的利用率。
老年子群体的划分可以有多种标准。本项研究将收入、生活自理能力作为舟山市老年子群体的划分主要标准。研究调查中，根据老年人收入、生活自理能力因素来确定调查样本，对全市本级、二区二县189412名老年人进行了抽样问卷调查。希望通过将舟山老年群体划分为不同的子群体，来比较他们在养老服务方式和项目需求上的共性与差异性，并通过访谈个案的形式来揭示舟山市不同老年群体在现阶段的最大需求。
（1）养老服务方式需求
第一，以收入为标准，把老年群体分为低保家庭、低保边缘户家庭、低收入家庭和其他收入正常家庭。在调查中，这四个群体中被评估的180997名老人养老服务形式需求上的差异不大，无论是低保家庭、低保边缘户家庭、低收入还是收入正常家庭的老人都把居家养老服务作为首选社会化的养老模式，其中低保家庭、低保边缘户、低收入家庭、其他收入正常家庭选择居家养老的老人比例分别为74.17％、88.86％、91.3％、94.63％（见表1—4）。
表1—4 按照收入分类的养老服务形式需求评估调查情况
第二，按老人生活自理能力可以分成正常老人，半失能、半失智老人，失能、失智老人，在本次调查中，这三个群体中被评估的181843名老人养老服务形式需求上的差异也不大，三类老人的养老需求在选择居家养老模式上还是有一定差异，其中正常老人（有完全的自理能力的），半失能、半失智老人（不完全具有自理能力的），失能、失智老人（完全不具有自理能力的）选择居家养老意愿的比例分别为96％、78％、73％，定海地区的不具有完全自理能力的老人更倾向于选择机构养老，其中半失能、半失智老人（不完全具有自理能力的），失能、失智老人（完全不具有自理能力的）选择机构养老的比例分别为82％、92％（见表1—5）。
表1—5 按照生活自理能力分类的养老服务形式需求评估调查情况
（2）养老服务项目需求
第一，以收入为标准，被调查的老人中经济困难的老人（低保户、低保边缘户、低收入户）比例为15％左右。由此可见，目前在舟山多数老年人的经济状况还是可以的，但是仍有一定比例的老人，他们的经济状况较差。这四种收入的老年群体在养老服务内容需求上的主要差异是对服务收费的要求不一样。
对经济困难的老年群体（低保、低保边缘户、低收入）而言，由于经济上的拮据，他们更希望社区能够提供费用较低或完全免费的养老服务。一般他们的要求在物质层次，主要集中为医疗服务、日常生活照料服务。对低收入群体而言，他们在经济上尚能维持，但是不能完全满足需求。社区可对他们提供低费、廉价的养老服务，采取有偿的形式提供服务，服务费用不足部分可由政府补贴。同时社区可借助社会力量，通过募捐、献爱心等形式为他们送温暖、送服务。对经济上的收入还可以的其他老年群体而言，他们在经济上无后顾之忧，除了基本社区养老服务外，他们更向往个性化的服务项目。
●个案1—1：
陈某（69岁，经济状况较好）：现在生活条件好了，自己苦了大半辈子也有一定的积蓄，在经济上没有什么问题。陈某向项目组陈述说，他现在身体不太好，在家里没事可做。两个儿子都有自己的事业和家庭，他们经常在外面忙应酬，很少有时间陪他。他这个人最大的爱好就是下象棋，想找个护理员，除了能够照顾他日常起居生活外还能陪他下象棋、聊天，费用不是问题，主要是能让他开心。不过他所在社区还没有能陪人下象棋的护理员，两个儿子正准备从外面找，希望能尽快找到合适的。由此可见，兴办特色的个性化服务项目可以更好地提高老年人的生活质量，创造老年人的快乐生活。随着我国人均收入水平的提高及收入差别化的累积，老年人也会提出高层次、个性化的养老服务要求，这就要求社区进行相应服务项目的设计和养护人员的培训，其个性化服务项目的费用完全由需求者承担。
第二，以老年人是否能够完全自理为标准，需要照料的失能、失智及半失能、半失智老年群体对养老服务需求最大、最广。如表1—6所示，在本次调查的具体服务项目上，需要照料的老年群体对各项居家养老服务项目的需求都较高，而且除了医疗服务外，各种服务项目之间的差异不大。
表1—6 舟山市生活不能完全自理老人对养老服务项目的需求百分比（％）
为了进一步了解需要照料老年群体尤其是需要长期照料的老人对具体照料内容的需求，笔者随机走访了一部分需要照料的老人。在调查问卷中所设“生活无人照料”、“身体不好、行动不便”、“孤独”和“家务活重”等问题中，除了经济困难外，绝大多数需要照料的老年人都把“身体不好、行动不便”列为迫切希望解决的首选问题，而且在70岁以上的老年人中认同率很高。
●个案1—2：
黄大妈（81岁，行动不便）：她坐轮椅已经有好几年了，除了行动不便外，还患有高血压、糖尿病，每天的医疗开支都要好几十元，这给自己的子女造成了很大的经济压力。子女们都有自己的家庭和事业要忙，没时间经常在她身边。她现在除了经济困难外，还希望有人能经常推她出去走走，能陪她去医院检查身体、看病拿药。
由上文分析可见，需要照料的老年群体对养老服务的需求最大、最广。随着全市人口老龄化的发展，这类群体将成为舟山市老年人口的重要组成部分。解决他们的需求不仅需要因人而异，而且还要付出很大的精力和时间，对他们的照料强度和难度都很大。
（二）舟山群岛新区养老服务社会化发展现状
为有效应对人口老龄化，舟山市委、市政府积极发展社会养老服务。近年来，舟山市养老服务机构建设不断完善、养老保障水平持续提高、养老服务体系逐步健全，养老服务社会化工作取得了明显成效。目前舟山市已初步建立起政府主导、民政牵头、社会参与、市场运作，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务社会化体系。
1.养老社会保障体系逐步完善
一是城镇职工基本养老保险参保覆盖面不断扩大。企业退休人员基本养老金月人均逐年提高，在制度上基本覆盖了城镇各类企业职工及个体劳动者。二是在渔农村积极推行新型渔农村社会养老保险工作。三是医疗保险普惠老年人的力度不断加大。全市全部建立城镇职工基本医疗保险制度。参保人数逐年增多，基本建立和完善了县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级医疗预防保健网，老年人医疗卫生条件不断改善。四是城乡居民最低生活保障制度逐步规范和完善。目前，舟山市领取低保老人数3662人，其中渔农村老年人有3211人纳入低保范围，城镇老年人有451人纳入低保。低保制度逐步完善。五是社会救助能力不断提高。对纳入城乡低保范围的老人实施生活和医疗救助，对百岁老人给予定期生活补助等措施全面铺开。
表1—7 舟山市2012年经济困难老人社会救助情况
续表
2.各类养老服务机构协调发展
据有关部门统计，截至2013年年底，舟山市共有养老机构61家，总床位4908张（见表1—8）。其中，公办42家，拥有床位3898张，民办19家，床位1010张，每千名老人拥有机构床位26.8张。[5]一是兴办公立养老机构。二是新建乡镇敬老院。“十一五”以来，新（改、扩）建乡镇敬老院14家，2012年年底新增床位124张。三是扶持民办养老机构发展。市政府列专项资金，为民办养老机构按每张入住老人床位发放床位补贴，对新建的民办养老机构，在规划立项、土地划拨、税费减免等方面给予政策扶持，对已经投入使用的民办养老机构，在水、电、燃气、采暖、物业、有线电视安装等方面给予优惠。目前全市民办养老机构在养老服务中起到了重要的补充作用。在发展建设养老机构的同时，政府也先后出台制定了“社会福利养老机构管理办法”、“社会福利养老机构‘星级’评定标准”等相关政策，有力推进了机构养老服务的法制化、规范化。
表1—8 舟山市养老服务机构建设情况
续表
注：边远小岛托老所为集体兴办的非营利性养老服务机构，享受民办养老服务机构的优惠政策。
3.居家养老服务深入开展
2008年，舟山市制定出台了《关于全面推进居家养老社会化服务工作的实施意见》，2009年，市政府制定了《舟山市人民政府关于加快推进养老服务体系建设意见》，并确定了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会化养老服务体系。一是城乡居家服务网络逐渐完善。截至2013年年底，全市已建立居家养老服务照料中心（指导中心）13个；居家养老服务站474个；日间照料机构330个（含边远小岛托老所15个）；日间照料及托老所床位1327张。建有老年人食堂（配送餐中心）38家，为902名老年人提供便捷的就餐服务。[6]二是居家养老服务队伍日益规范。有专职护理人员271名，建立居家养老志愿者服务队伍487支，志愿者7842人。三是互帮互助居家养老服务蓬勃发展。全市各县（区）均开展渔农村“银龄互助”活动，累计217个老年人协会开展了低龄老人与高龄老人、健康老人与空巢、病残老人的互帮互助活动，占协会总数的50.58％。建立互助组织542个，参加活动的老年志愿者6626人，被帮扶对象3674人，开展帮扶活动73921人次。累计投入资金364.41万元，140个协会建立了“时间银行”、“劳务储蓄”制度。同时政府还完善养老服务政府补贴制度，全市各级政府下拨养老补贴经费290.51万元，新增享受政府补贴老人77人，1857名老龄、孤寡、空巢（独居）、失智失能老人得到政府补贴的居家养老服务，享受其他服务的老年人33455人，全市城乡居家养老覆盖的老年人数达到8万余人（见表1—9、1—10）。
表1—9 社区（村）居家养老服务建设情况
表1—10 渔农村“银龄互助”活动情况
4.社区养老服务民间组织得到一定发展
截至2012年年底，城市社区建立老年人协会86个，渔农村社区（村）建立老年人协会424个，全市城乡基层老年人协会依法登记和备案管理率占协会总数的100％。经各级老龄办评定，全市达到规范化标准的基层老年人协会433个，占已建老年人协会总数的84.90％。截至2012年底，全市有老年电大分校5所，教学点270个，在校学员13820人，历年累计毕（结）业学员65622人（次）；全市有老年大学5所，在校学员2430人，历年累计毕（结）业学员21574人（次）；老年学校30所，在校学员1759人，历年累计毕（结）业学员21267人（次）。合计在校学员18009人，入学率为9％。全市有老年文艺团体676个，参加活动的老年人17185人；有老年体协467个，参加人数39448人；有老年体育团队609个，参加人数30360人。
（三）存在的问题及不足
1.机构养老服务供需矛盾突出
一是养老机构总数不能满足全市老年人供养需求。目前，舟山市在机构里养老的老年人仅占老年群体的1％左右，99％的老年人采用居家养老的模式。舟山市养老机构和专业护理人员严重不足，按照国际标准“平均每千名老人占有养老床位50张”测算，舟山市老年人共需养老床位近1万张，而目前仅有2513张，床位缺口达近8000张，远远不能适应机构养老的发展需要。二是养老机构处于高需求低入住的状况。虽然缺口很大，但养老机构并不都满座，有一些养老机构只是达到入住率的五六成，有的才二三成。社会福利机构在舟山市的发展，出现了一方面是供不应求，一方面是住不起、住不满，养老机构的这一对矛盾主要原因是服务供给与服务需求存在失衡，服务需求的满足不是量上的简单对齐，而是服务量、服务结构的合理匹配，老人更看重的是情感赡养和疾病护理。目前舟山市养老机构只能提供一般的生活照料服务，而能提供护理服务的养老服务机构不到40％，无法满足社会需求。特别是一些民办养老服务机构标准不高、规模较小、环境较差、功能不够齐全，远不能适应老年人养老需求。同时老年人支付能力不足，对传统家庭养老方式的偏爱，对养老机构服务质量的担心等原因也进一步加剧了养老机构资源的有效利用率并不高，造成了资源的浪费。真正有需求的老人很多不能入住到理想的养老机构，住不起、住不进、住哪里，成为很多老年人的“养老之忧”。
2.居家养老基础地位尚未确立
一是社区老年活动设施建设不足。基础设施建设是顺利推进居家养老服务的前提，从目前情况看，截至2012年年底，全市建成的各类各级老年活动中心（室）740个，只有1个达到四星级，32个达到三星级，由于财政投入不足，城乡大多数社区无力拿出足够的场地开展养老服务，特别是老的社区因原来未列入规划，其公益用房十分紧张，挤不出足够空间办居家养老服务中心或托老所；且社区场所开放程度低、活动项目少，不能满足老年人需求。二是服务功能不全面、内容单一。舟山市居家养老服务目前由政府埋单的主要对象是生活困难、需要照顾的老人，而面向全社会老人的服务尚未打开；服务内容比较单一，不能满足广大老年人多方位、多层次、个性化的服务需求。三是居家养老资源配置不够均衡。具体表现为城乡养老资源配置不够均衡和地域养老资源配置不够均衡，从而导致同样居住在一个地区，甚至一个社区的老人享受不同的养老资源的情况。
3.社区养老服务队伍有待进一步培育
一是专业的社会工作人才严重短缺。养老服务应在充分了解老年人身心特点的基础上不断努力使服务趋于科学化、专业化、多样化和规范化。高龄者需求既有生理性，又有社会性；既有物质性，又有精神性。在社区及机构养老模式中，高龄者的情绪辅导、日常照顾，甚至是对高龄老人照顾者的支持，都需要专业人士的介入。而在舟山市因为社会工作人才的短缺，恰恰是最少介入的层面。二是现有的福利服务工作人员配备有限且专业化水平低。目前，舟山市从事养老服务工作的专职人员271人，从岗位职责和专业技能来看，舟山市现有的养老服务队伍还远远不能适应养老事业发展的客观要求。最突出的问题是专门技术人员严重缺乏。按国家行业标准规定，城镇和农村有条件的地区民办养老机构的主要领导应具备相关专业或大学以上学历，应有一名大专以上学历的专职工作人员和专职康复人员，舟山市目前还达不到这一标准。在人员素质上，目前的社会养老机构的管理及服务人员大多是聘用的下岗人员或家庭中的闲置人员，特别是民办养老机构工作人员多数是社会上随意招收的，文化水平和服务素质参差不齐，没有经过有关部门的专业培训，基本不具备专业管理、护理知识，而且从业人员偏少、待遇也不高。三是志愿服务队伍缺少组织化、规范化。虽然以义工形式存在的志愿服务队伍达到487支，志愿者7842人，形成了一定规模，但是，由于缺乏一个系统的组织管理平台，志愿服务队伍带有很大的随意性，缺乏组织化和规范化。首先，相对于庞大的老年群体，义工的数量极为有限，且主要以青年学生为主，缺乏社会人士的积极参与；其次，服务内容仅限于为老年人打扫卫生、读报，陪老年人聊天或慈善捐赠等简单服务，缺乏专业性、系统性的服务；再次，只提供临时性、一次性服务，通常是在假期或相关公益日集体行动，平时缺乏和老年人进行信息沟通和互动，没有深入了解老年人的需求。