1.3　问责现实的改进

贷款终身责任制既是防范和化解信贷风险、提高信贷资产质量的客观要求，也是对我国银行业长期信贷工作实践经验的总结。当前对该制度存在的一些争议，主要不在于制度的本意，而在于实践中执行的失衡。或者说，现实的问题在于，尽职免责机制运行不畅。作为银行的一项内部控制措施，其高效运行的影响因素在于：设计的合理性和执行的有效性。当前在这两方面还存在诸多不如意的地方，加之制度设计理念的偏差以及配套制度建设的滞后，导致问责不精准，基层意见较大，急需予以改进。问责中的实际问题主要表现在以下几个方面。

一是制度设计理念有偏。尽管银行是经营风险的，出风险是不可避免的，但银行经营的目的绝不仅是经营风险，而是要通过对风险的经营和管理，贯彻国家宏观政策，支持实体经济，实现自身财务增值的目的，满足利益相关方的需求。真的产生风险与损失，并不是银行经营的本意，此时银行通常不会认为这是一种内生性风险，是内部控制的成本效益原则下的某种必然结果，而会认为这是内部管理制度的例外，是委托代理关系的失效。为防止其中可能的机会主义行为，必须通过建立问责机制，发挥教育、制裁和预防功能，促使信贷人员的行为回归到银行及其委托人期望的轨道。因此，银行极易产生一旦出现不良就问责的结果原则导向，而不问信贷人员是否存在可责性，致使终身问责制走向了极化和极端。

二是制度设计不尽合理。完善的追责制度本身也应是良好的免责制度，追责与免责是辩证统一的，应共同发挥对信贷风险的控制导向作用。追责的本意是惩戒，免责的本意是激励。而制度设计理念的偏差，直接导致在制度设计上，过分强调问责的一面，过分弱化免责的一面，造成追责与免责的不对称。无论是法律法规和部门规章，还是商业银行内部的问责管理办法和尽职免责实施细则，都呈现出“一边倒”的局面：问责、追责制度完善，责任内容具体详细，问责程序与处罚明确，而尽职免责制度却不完善，相关规定过于笼统，有的甚至就是一段话、数十个字概括之。[9]一般情况下，追究责任是刚性的，而免责条款则软弱无力。[10]除问责制度外，各类信贷制度作为信贷人员的行为规范，不仅数量繁多（有的银行的相关制度达上万项）且存在交叉重叠，甚至相互冲突，有的内部管理制度还与监管制度存在差异，造成信贷人员无所适从。

三是制度执行效能不强。再好的制度设计，也需要在执行中落实和保证。但现实中问责制度执行的有效性还存在不足，突出表现为划分责任不清晰，采取“一刀切”的简单化办法处罚所有相关人员，按业务流程“均分责任”“横扫一大片”，导致部分尽职者受牵连，被过度追责。调查显示，有的基层机构中受处罚信贷人员占比高达80%[11]。有时错将问责作为目的，既存在过度依赖用问责推进工作的倾向，又存在被动应付、搪塞上级行和外部监管部门要求的“为问责而问责”现象。[12]现实中存在的另一个倾向则是，对一线员工的定责和处罚强度远远高于具有决策权的中高层管理人员。例如，某市金融机构对不良贷款认定全责和部分责任共计686人次，其中审查审批环节32人次，仅占4.7%，而受理调查和贷后检查环节502人次，占73.2%。[13]由于对前台经办人员追责普遍、免责不多，而中后台管理和监督人员容易撇清责任、追责较少，因此一线基层工作人员“一根针”承受了“千把锤”，造成问责的不公平和问责链条的失衡。此外，对不良贷款损失的问责中，经济处罚是最常见的处罚形式之一，但处罚金额的确定，并没有一定的量化标准，多数是问责委员会成员“拍脑袋”的决策结果，导致“同案不同罚”屡见不鲜。

四是配套制度建设滞后。任何一项制度的有效实施都不可能单兵突进，相应配套制度建设的滞后，必将影响制度的有效实施。在信贷风险的问责实践中，不管尽职免责制度自身是否完备和可操作性如何，还需要依靠其他配套制度的建立和完善。大的方面需要所有的信贷管理制度科学完善，岗位职责清晰，但实务中往往制度制定者为免责而造成制度卷帙浩繁，可理解性和可执行性较差，且岗位职责模糊不清。具体制度上尤其缺乏问题认定复核机制、系统问责监督机制和激励容错机制。如审计和信贷人员对制度文件的理解不一致，对违规与否难以真正达成共识时，缺少把握问题认定政策和解读制度依据的相关权威部门。对检查方认定的违纪违规事实存在异议时，缺少被检查方申请复核的流程和进行复核的相关部门。同时，上级行对下级行的问责工作指导、监督和检查机制没有形成常态化的制度安排。问责受主要领导的主观判断、个人态度以及有关人员专业能力等多方面因素影响，自由裁量空间较大，同案同地不同责的现象较多，问责偏轻或偏重的情况同时存在。有的银行缺少相应的激励机制，客观存在“多干多错、少干少错、不干不错”的问题，一些员工贡献多、工作量大，因此出错率就高，对问责产生偏激看法，产生消极思想。在一些带有探索性、创新性的业务领域，如何真正实现“三个区分开来”，如何划清容错免责界限亟待破题[14]。

上述问题的存在，不同程度反映了贷款的终身责任制或尽职免责机制运行的现状。此外，我们还应当明了：终身追责，不是不问信贷人员是否违反了应有的注意义务、不问信贷人员是否具有过错、不问青红皂白就去追责；不是只要造成了信贷风险或损失就一定要问责；也不是只要身处信贷流程中的一个环节就问责；更不是在信贷文件中签过字就问责。不能以当下的制度去约束过去的行为，不能站在审计认定时的环境去类推贷款发放时的情景，不能因为问责而冻结了信贷人员的正常合理流动，当然也不能造成信贷全流程各环节相关人员问责轻重和有无的不公允，要兼顾信贷人员激励约束的对称性以及贷款损失和赔偿的匹配性。

凡此种种，解决问题的思路就是要实现精准问责，该严肃追责的绝不放过，已经尽职的就应该大胆果断予以免责。改进的具体途径，就是在坚持信贷风险终身责任制的前提下，建立健全尽职免责机制，以尽职免责去补正失职追责，从而维持二者的平衡。