3.2 PPP模式的结构分析

PPP项目的参与人主要包括政府、社会资本方、项目公司、融资方、承包商、产品或服务购买方、保险公司以及专业机构等。各参与人之间的权利义务关系依托各种合同和协议。其中，政府与社会资本方或项目公司签订的PPP项目合同为核心合同。

PPP项目的全过程涉及项目立项、准备、招标采购、合同谈判及签订、项目执行和移交收尾诸多方面和环节。PPP项目结构搭建的总体原则为使众多参与方责权利平衡，实现“风险分担、利益共享、激励相容、建运一体”。

1.政府

政府在不同形式的PPP项目中承担的具体职责也不同，总体而言，主要角色为PPP项目合作者和监管者。

其中项目所在地县级（含）以上地方人民政府或委托实施机构负责项目准备、采购、监管和移交等工作。发改部门、财政部门等政府职能部门负责项目有关审查审批、物有所值评价、财政承受能力论证等工作。

2.社会资本方

社会资本方是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业，但不包括项目所在地本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）。社会资本方是PPP项目的实际投资人，但实践中社会资本方通常专门成立针对项目的项目公司，作为PPP项目合同及其他相关合同的签约主体，负责项目融资、建设和运营维护的具体实施。

3.项目公司

项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体，是社会资本方专门为特定PPP项目设立的特殊目的企业，由社会资本方（一家企业或者多家企业组成的联合体）出资设立，也可由政府和社会资本方共同出资设立，以实现项目融资的无追索或有限追索。

4.融资方

PPP项目的融资方是指为项目提供资金的机构，通常为商业银行、出口信贷机构、多边金融机构、信托公司以及相关基金等。根据PPP项目的融资规模，融资方可以是一两家，也可以是多家组成的财团，融资方式具体可以采用贷款、债券、资产证券化等多种形式。

5.承包商

PPP项目中的设计、物资设备采购、施工等均可委托承包商具体实施。根据项目需求和规模，常见的承包商有EPC总承包商、DB总承包商、施工总承包商、原料供应商、采购承包商、设计承包商以及专业分包商等，项目公司有时也会将部分运营维护事务委托专业运营商负责。

6.产品或服务购买方

在一些PPP项目运营阶段，如发电、污水处理等项目中，项目公司通常通过运营收入回收成本并获得合理利润，为了降低市场需求风险，项目公司会在谈判阶段确定产品或服务购买方，通过购买协议保证项目未来稳定收益。在一般情况下，我国PPP项目的购买方为政府事业单位等。

7.保险公司

由于PPP项目投资巨大、周期较长、参与者多等特点，各参与方均面临较大的风险，因此需要向保险公司投保实现风险分散和转移。另外，PPP项目风险发生后可能造成严重的经济损失，需要保险公司具有较高的资信。

8.专业机构

PPP项目复杂性强，任何一方都不可能仅凭借自身力量有效完成全部工作，因此还需要借助投资、法律、财会税务、审计、技术、招标代理、保险代理等专业机构的力量。

PPP项目具体形式众多，其组织结构根据具体项目特征也有所差异，本书总结出PPP项目组织结构，如图3-1所示。

图3-1 PPP项目组织结构