3.1 PPP项目融资模式
近年来，世界各国逐渐开始采用PPP项目融资模式提供公共产品和服务。PPP是Public（政府）、Private（私人资本）、Partnership（合伙）三个英文单词第一个字母的缩写，在国内经常被翻译为“公私合作（或公私合伙）”，代表了政府和市场中的私人资本共同合作提供基础设施或公共服务的过程。在我国，由于政府方和市场的界限并不十分清晰，众多的国有企业和融资平台公司也参与PPP项目中，因此我国的PPP模式中，Private被称为社会资本，即PPP是指政府和社会资本的合作过程。在PPP模式中，国家或地方政府部门委托通过招标选定的社会资本方进行项目的融资、建造、运营和维护。与BOT模式不同，在PPP模式中，政府通常和社会资本方共同出资成立项目公司，在项目进行过程中根据出资股份拥有相应的决策权。
有些学者认为PPP是从BOT和PFI模式发展而来的，可以应用的范围更为广泛，且特别适合于大型基础设施项目。目前，PPP模式无论在发达国家还是发展中国家都得到非常广泛的应用，被认为可以提高基础设施项目建设的效率，促进利益相关者之间风险的合理分担。欧盟、联合国、经济合作和发展组织以及世界银行等国际组织正在将PPP的理念和经验在全球范围内大力推广，近年来我国也开始从BOT转向使用PPP概念和模式，例如香港和内地从2004年在基础设施项目融资领域开始使用PPP的概念。香港迪士尼主题公园和北京地铁四号线就采用了PPP模式。
随着PPP的不断发展，其定义和内涵也逐渐产生变化。不同的国家、组织和学者对PPP的定义也不尽相同，目前还尚未形成一个统一的定义。表3-1归纳了国内外相关组织机构对PPP的定义。这些PPP定义包含如下三个通用核心要素：公共部门与私人部门（社会资本方）之间的合作；长期契约关系；提供满足需求的公共产品和公共服务。根据上述核心要素，我们可以将PPP定义为政府和社会资本为提供基础设施与公共服务通过契约实现的长期合作关系。这种长期合作关系意味着PPP模式更加注重运营阶段，因此通过对项目全寿命周期的优化实现节省项目成本、提高项目效率的目的。
表3-1 PPP的定义
（续）
3.1.1 PPP模式的特点
在PPP项目中，政府和社会资本方通过共同出资（或社会资本方单独出资）成立项目公司，通过签订PPP合同委托项目公司负责对项目的设计、建造、运营和维护基础设施的管理工作，在项目运营阶段政府根据项目运营绩效向项目公司支付政府补贴。PPP模式的特点主要体现在以下方面：
（1）PPP的内涵是一种公私合作伙伴关系，在我国被称为政府和社会资本合作伙伴关系，这里的社会资本不仅包括私人企业，也包括国有企业。在PPP中，政府和社会资本基于PPP合同建立伙伴关系，以期履行承诺的义务、致力于共同的目标、信任对方、团队建设、共同承担风险以及开诚布公地解决冲突和问题。
（2）PPP模式被广泛地应用到能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等基础设施项目。这些项目与社会稳定、经济发展和民众需求密切相关，通常投资规模巨大，同时由于基础设施项目生命周期较长，PPP模式的项目周期也较长。
（3）PPP是政府和社会资本合作的总称，其中包含了BOT、BOOT、DBFO、TOT、ROT等多种形式。此外PPP存在多种项目出资模式和付费机制。例如，PPP既允许社会资本单独出资也可以政府和社会资本共同出资成立项目公司。从项目付费机制而言，可分为政府付费、可行性缺口补助和使用者付费。此外，不同项目形式、出资模式和付费机制存在多种不同的组合关系，可适用于不同的经济社会环境、行业和项目需求。
（4）PPP能减少政府的直接财政负担，减轻政府的借款负债义务。在PPP中，项目融资负债责任被转移给社会资本方或项目公司，政府无须保证或承诺支付项目的借款，不仅可以帮助政府避免债务风险，而且有助于政府有限的财政支出用于其他公共项目的投资与开发。
（5）PPP通常可以提高基础设施项目效率。由于社会资本方在运营期的收益取决于项目运营绩效，因此PPP可以激励社会资本方进行全寿命周期优化，通过提高项目设计、建设和运营的效率从而获得更多的回报。
（6）合理的风险分担是PPP政府和社会资本伙伴关系健康持续的基础。政府和社会资本方在充分识别、评估风险的前提下，根据自身的风险控制能力承担相应的风险。
PPP中政府通过引入社会资本谋求社会利益，社会资本方通过参与项目谋求商业利益。PPP中在保证社会利益的前提下也要保证社会资本方取得合理、稳定的投资回报，在社会资本方取得超额利益时，政府要采取措施对其回报进行调整，实现政府和社会资本方的利益共享。
3.1.2 PPP模式的具体形式
1.新建项目的PPP运作形式
PPP模式新建项目适合采用BOT、PFI及其他变化形式。
（1）BOT形式。建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）是指由社会资本或项目公司承担新建项目融资、设计、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的形式。合同期限一般为20～30年。在一般情况下，采用BOT形式开展的PPP项目由项目公司以其名义进行有限追索项目融资，同时项目公司负责招标设计、建造、运营维护等承包商，并负责向用户提供产品和服务，其在运营项目过程中行使管理职能和权力，但一般不具备项目资产的所有权。
（2）PFI形式。私人主动融资（Private Finance Initiative，PFI）是指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门负责筹措项目资金，进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期结束时将所经营的项目完好、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。
英国在发展PFI时，引入物有所值评价（Value for Money，VFM）来判断项目采用PFI形式是否比采用传统政府模式更加经济和富有效率，而其他如BOT、BOOT等形式起初不需要进行物有所值评价，这也是两者之间的一大区别。现阶段，我国相关政策要求，不论是BOT、BOOT还是其他形式，PPP项目在识别或准备阶段也要开展物有所值评价，通过计算并比较项目全寿命周期内政府方净成本的现值（PPP值）和公共部门比较值（PSC值）的大小并结合以全寿命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等定性等为指标的定性评价，判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。
（3）其他形式。采用PPP模式进行融资的项目按照社会资本方或项目公司具体承担的工作还可以应用如下形式：
DBFO（Design-Build-Finance-Operate），即设计—建设—融资—经营。这种方式是从项目的设计开始就特许给某一私营机构进行，直到项目经营期收回投资，取得投资效益，但项目公司只有经营权，没有所有权。
FBOOT（Finance-Build-Own-Operate-Transfer），即融资—建设—所有—经营—移交。它类似于BOOT，只是多了一个融资环节；也就是说，只有先融通到资金，政府才予以考虑是否授予特许经营权。
DBOM（Design-Build-Operate-Maintain），即设计—建设—经营—维护。这种方式强调项目公司对项目按规定进行维护。
DBOT（Design-Build-Operate-Transfer），即设计—建设—经营—移交。这是指特许结束时，项目要完好地移交给政府。
2.存量项目的PPP运作形式
PPP模式存量项目适合采用O&M、MC、TOT、ROT、TBOT、ROO、TOO等形式。
（1）O&M形式。委托运营（Operations & Maintenance，O&M）是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。
（2）MC形式。管理合同（Management Contract，MC）是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让—运营—移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。
（3）TOT形式。转让—运营—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，由其追加投资并负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20～30年。
（4）ROT形式。改建—运营—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20～30年。
此外，还可采用移交—建造—运营—移交（Transfer-Build-Operate-Transfer，TBOT）、修复—运营—拥有（Rehabilitate-Operate-Own，ROO）、转让—拥有—运营（Transfer-Own-Operate，TOO）等形式。