十一月份财税形势分析

·财政收入增速止降回升，中央财政贡献较大

·四类财政支出增长仍然较快，支出预算的执行进度相对缓慢

·财政收支运行以定向调控的积极财政政策为导向

2014年1～11月，我国财政收入增速波动较大，财政支出增长平稳，但支出预算执行的进度相对缓慢，财政收支受定向调控政策的影响较大。中央经济工作会议之后，我国积极的财政政策以及定向调控的力度将进一步加大。

一 1～11月份财政运行基本情况

1～11月累计，全国财政收入129595亿元，同比增长8.3%。其中，中央财政收入61063亿元，同比增长7%；地方本级财政收入68532亿元，同比增长9.5%。

1～11月累计，全国财政支出126308亿元，同比增长10.1%。其中，中央财政本级支出19065亿元，同比增长7.4%；地方财政支出107243亿元，同比增长10.6%。

二 2014年财政运行主要特点

（一）财政收入增速止降回升，中央财政贡献较大

在第三季度全国财政收入增长速度持续下跌之后，10月开始止降回升，10月和11月的财政收入增速分别为9.4%和9.1%（见图1），显示我国财政收入增速重新回归快速增长的轨道。财政收入增速回调主要是中央财政的贡献，10月和11月分别增长11.3%和12.1%，原因主要是部分金融机构上缴国有资本经营收入及企业所得税增加，出口退税相应减少。地方财政增速仍保持低速，10月和11月分别增长7.6%和6.4%，基本延续了2014年的下降趋势，原因主要是房地产业不振，相关税收增速受到影响。

图1 2014年1～11月财政收入增速

10月和11月，国内增值税收入分别同比增长10.9%和4.4%，扣除“营改增”转移收入后分别增长5%和2%，基本延续了7月以来的回落趋势（见图2），其原因主要是经济增长速度放缓和价格持续下降。

图2 2014年1～11月国内增值税收入增速

10月和11月，营业税收入分别同比增长3.5%和同比下降0.8%，扣除“营改增”转移收入后分别增长11.7%和3.2%。1～11月营业税收入增速波动较大（见图3）。

图3 2014年1～11月营业税收入增速

10月和11月，我国进口货物增值税和消费税收入分别同比下降5.8%和9%，关税分别同比下降1.3%和8%，主要是受大宗商品进口价格下滑、进口额下降等因素影响。

10月和11月，我国国内消费税收入分别同比增长17%和7.2%，企业所得税收入同比增长15.8%和34.2%，主要是部分金融机构预缴企业所得税增加。

1～11月，全国财政收入中税收收入同比增长7.5%，可见，税收收入的增速低于财政收入的增速。相比之下，10月和11月的非税收入增速均接近20%，虽与国有资本收益的上缴不无关系，但其增速高于税收收入过多，仍然有悖于当前改革清费立税的结构调整方向。

（二）四类财政支出增长仍然较快，支出预算的执行进度相对缓慢

11月份，我国农林水支出11080亿元，同比增长7.9%；社会保障和就业支出14047亿元，同比增长11.8%；医疗卫生与计划生育支出8270亿元，同比增长9.8%；教育支出18462亿元，同比增长7.7%；科学技术支出3753亿元，同比下降1.7%；文化体育与传媒支出2085亿元，同比增长12.3%；住房保障支出4194亿元，同比增长15.2%；交通运输支出8784亿元，同比增长15.6%；城乡社区支出11135亿元，同比增长16.7%；粮油物资储备支出1523亿元，同比增长19.1%；资源勘探信息等支出4283亿元，同比增长9.5%。

粮油储备、城乡社区、交通运输、住房保障四类支出的增速仍然较快。另外，1～11月，我国财政支出完成预算的82.5%，其中，中央支出完成预算的84.7%，地方支出完成预算的82.5%，说明我国支出预算的执行进度落后于计划进度。

三 对2014年财政收支运行情况的分析与未来展望

（一）财政收支运行以定向调控的积极财政政策为导向

2014年我国积极的财政政策的关键在于“定向调控”。虽然定向调控是年中才被明确提出的，却具有承上启下的内涵。盘点一下2014年我国的主要财政政策，可以发现，定向调控的特征明显。

第一，“营改增”的进度和增值税、营业税的政策性调整，充分体现出定向调控的特征。2014年，“营改增”在原来交通运输业和部分现代服务业“1+6”的基础上，逐步扩围至铁路运输、邮政业、电信业。虽然“营改增”的中心任务是作为税制改革的主要推手，但其扩围的进度对相关行业的影响则更体现出定向调控倾向。从目前此项改革的发展来看，生产性服务业是其主要作用点。除“营改增”之外，增值税和营业税对文化产业的定向调控倾向更为明显，年内密集出台了多项有关文化产业的税收政策，包括经营性文化事业单位转制过程中涉及的部分增值税、营业税的减免；对文化服务出口的营业税免征；支持文化企业（尤其是小微文化企业）发展及动漫产业和电影产业发展的增值税、营业税的减免；等等。

第二，消费税和企业所得税的政策性调整，充分体现出定向调控的特征。2014年11月和12月，我国消费税频繁调整，一是征税范围得到了调整，部分税目被取消，使消费税与日常生产、生活的距离拉近；二是成品油消费税连续三次提高，累积单位税额提高幅度超过50%，这既是环境治理和节能减排的主动调整，也是油价走低和停止征收成品油价格调节基金对财政收入冲击的被动应对。2014年我国企业所得税的定向调控特征更为明显，主要表现在对小微企业、文化产业、高新技术产业的支持，例如，对6个行业的加速折旧和对研发设备的加速折旧政策，对科技企业孵化器和国家大学科技园的所得税优惠政策等。

第三，在财政支出方面，定向调控体现在对财政支出预算执行的管理和对小微企业及部分民生的支出政策上。2014年，如何盘活沉淀的财政存量资金受到社会各界广泛关注，对财政支出的预算执行提出了挑战。为此，我国在资金支付进度、结转资金的清理、支出预算执行的分析、考核及问责等方面做出了明确规定。2014年，我国对小微企业提供了全方位的财政支持，包括增值税、营业税、企业所得税、贷款印花税、部分政府性基金方面的税式支出，以及加大中小企业发展专项资金对小微企业的倾斜，设立创业投资引导基金，支持融资担保，并将相关申请由审批改为备案管理。2014年，我国重点对学前教育、基础教育、职业教育、宣传文化事业、公共租赁住房、公共基础设施、养老、医疗、残疾人服务以及信息惠民工程给予重点支持。在就业方面，为重点群体创业就业人员和吸纳重点群体就业的企业提供多种税收的扣减，甚至企业不裁员可获由失业保险基金给予的稳岗补贴。

第四，在财政管理体制方面，定向调控体现在深化预算管理改革和完善县级基本财力保障机制。2014年，我国通过了新修订的预算法，并制定和实施了深化预算管理制度改革方案，跨年度预算、地方政府债务自发自还、其他预算与一般公共预算的统筹衔接等事项均列入改革进程。2014年初我国就开始探索县级基本财力保障机制完善之路，将县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”，县级政府财力与保障责任相匹配作为目标，提出激励约束相容、动态保障以及明确中央、省、市、县在完善县级基本财力保障机制方面的职责分工。

第五，通过政府购买服务、引导金融支持以及扶持慈善事业发展等定向调控措施，减轻财政压力，理顺政府与市场的关系。2014年，我国密集出台了多项针对政府购买服务，尤其是政府与社会资本合作（PPP）的政策，对其运行模式、示范项目、合同管理、管理办法、有关预算问题以及政府购买残疾人服务试点和养老服务做出了具体规定，并成立了政府和社会资本合作（PPP）中心。2014年，财政与金融的合作得到了加强，在“三农”金融服务、文化金融合作、扶贫开发金融服务、小微企业金融担保、城镇保障性安居工程贷款贴息等方面，成功地通过财政杠杆撬动金融资金支持。此外，2014年我国对慈善事业的落实和完善减免税政策，定向强化了公共财政的收入分配职能，第三次分配的重要性凸显。这三项定向调控措施在公共服务的提供方面引入社会资本，对转变政府职能、充分发挥市场机制和财政杠杆作用以及缓解经济下行带来的财政压力的作用意义巨大。

此外，2014年还对跨境电子商务出口实施了增值税和消费税的退、免政策，定向支持了电子商务“走出去”。煤炭资源税的从价计征改革、对新能源汽车车辆购置税给予免税政策、对新能源汽车充电设施建设安排奖励资金，定向支持了节能减排和环境治理。对“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展、东北振兴的财政支持，定向支持了区域经济发展战略。

（二）2015年财政税收政策定向调控展望

2014年底召开的中央经济工作会议提出，2015年我国继续实施积极的财政政策，且积极的财政政策要有力度，继续实施定向调控、结构性调控。基于此，可对2015年财政税收政策定向调控做出如下展望。

第一，在税收政策方面，“营改增”改革全面完成，税收政策稳定性进一步提高。目前生产性服务业的“营改增”已基本完成，由于“营改增”改革的时间表是“十二五”期间全面完成，那么2015年的定向调控基本明朗，即生活性服务业、建筑业、房地产业和金融业的“营改增”将成为此项改革的收尾之作。而在这些行业推行“营改增”改革的复杂程度远远超过生产性服务业，既需对行业主体可能的反应做出应对，也需法律法规保障的及时跟进。另外，需保持政策的相对稳定性，尤其是税收政策的相对稳定性，因为税收政策的自动稳定功能比相机抉择功能更利于发挥其应有的调控作用，频繁调整的弊远大于利。

第二，在财政支出方面，加大对就业的支持力度，重点关注小微企业支持政策的执行和沉淀财政资金盘活后的高效使用。2015年需要在民生财政支持基本常态化的前提下，实施更全面、更大力度的针对就业的财政支持，为居民适应经济发展新常态提供最重要的政策环境。由于小微企业的财政支持政策在有些地方、有些方面落实得不好，所以，需要在2014年搭建的财政支持框架下，继续做细落实，让各行业的小微企业普遍享受到国家的财政支持。2014年着力盘活沉淀的财政资金，2015年的重点则是如何将盘活的财政资金用活，进一步减轻财政收支在经济增长新常态下的增量压力。

第三，在预算管理方面，进一步完善政府预算体系。在2014年对完善政府预算体系有关问题做出具体规定或提出发展方向的基础上，结合社会保障制度改革，进一步加强社会保险基金预算与相关预算的统筹、衔接。将政府性基金预算与一般公共预算之间仍有重复的科目进一步清理整合。将国有资本预算的收支科目进行调整，以找到国有资本预算与一般公共预算除利润上缴之外的统筹衔接桥梁。

此外，虽然PPP是缓解财政资金压力和化解地方政府性债务的可选择手段，但其广泛应用还需立足于我国当前发展阶段，进一步科学认识PPP的内涵和外延，分析其在我国所能发挥的具体作用和可能存在的弊端，出台更为谨慎和规范的政策。因为PPP项目必须同时保证社会资本获得长期稳定收益和公共利益最大化，如果收益难以保证，必然带来更大的经济社会风险，所以，要警惕和防范当前各地大规模发展PPP项目计划背后的风险。

（执笔人：于树一）