二、国外行政规制改革实践的理论支撑

深刻地理解和把握西方国家行政管理方式的“历史性转向”，就必须进一步对其在行政改革实践中发挥主导作用理论及其特点进行深度梳理与检讨。纵观西方国家行政改革，其理论依据主要有如下几个方面。

（一）新公共管理理论

在影响或引导当代国外行政改革的诸多理论中，究其实质性的效果而言，新公共管理理论是影响面最广、影响力度最深的。与传统行政管理相比较而言，新公共管理理论之“新”最为突出地体现在它的以下诸多主张之中。

一是政府必须具有回应性。也就是说政府所提供的公共产品和公共服务必须以社会公众的需求为导向。二是较之于马克斯·韦伯等人提出的传统“官僚科层制”理论强调行政机关效率不同，新公共管理理论更为突出和重视政府提供公共产品和服务产出结果和质量品质。三是主张放松行政规制，实行绩效目标管理，强调对绩效目标完成情况的测量和评估。四是主张政府更多引进私营企业管理方法特别是应采用企业“成本—效益”模式，分析和控制政府的投入与产出。同时引入全面质量管理、目标管理等方式，降低政府运行的成本，提升产出公共产品质量和效率。五是取消公共服务供给的垄断，对某些公共产品和服务提供领域实行民营化，让更多的私营部门参与公共产品和服务的供给。六是重视公共领域人力资源开发，提高人员管理的绩效和灵活性，以此来增加公共服务领域的人力数量与质量，从而保证公共产品的开发、提供以及与公众需要保持协调和一致。

（二）有限政府理论

有限政府理论是指在市场经济体制下，政府在规模、职能、权力和运行方式上都应受到严格限制，政府只承担市场解决不了、社会解决不好的那些职能，政府职能目标是建设公共服务型政府。这一理论强调只有在持续放松市场和社会的管制中，政府才能提升管理的质量和效率，实现公共服务型政府的职能定位要求。在实现有限政府过程中，必须科学划定行政规制的适用界限，不应干预市场竞争机制能够有效调节和社会自治管理可以解决的事务。

（三）公共选择理论

美国经济学家布坎南、塔洛克等将“经济人假说”应用于政治决策领域，提出了公共选择理论。该理论认为公共选择作为非市场的集体选择和政府选择，同市场选择一样都是个人主义的，抉择者都是根据自己的偏好进行的活动，极力追求自身权益的最大化。在具体的政府对经济社会管理实践中，政府表面上是充当无利益关系第三人角色，为弥补市场缺陷，对各种市场失灵现象进行管制。但在实际操作过程中，由于政府官员始终存在追求个人利益最大化的动机，权力寻租就成为可能，管制部门就会滥用管制措施或者出现自我牟利的现象。为此，必须打破政府过分干预，建立公私机构之间的竞争机制，突出或强调个人自由与市场的效能，从而使得公众能获得更多的自由选择的机会。在实践中，公共选择理论要求私人企业、非营利公共组织等与政府机构形成竞争格局，一道来参与公共产品的生产与提供，从源头上缓解“供给与需求”的紧张，从而保证公众具有更多的自由选择的机会。

（四）管制俘获理论

所谓管制俘获是指自20世纪70年代起，有学者在分析政府管制效果时发现，受到规制的被管制者如部分企业，会利用政府对市场准入设置的各类门槛或产品价格、数量限制而减少同行业竞争，使得其他潜在的竞争者无法或很难进入市场。而被管制者由于减少了潜在的竞争对手，形成了产品或服务的价格垄断优势。一言以蔽之，被管制者通过政府管制获得垄断超额的利润。而消费者却在政府以公共利益名义的所谓保护为由，减少了选择机会并支出了更高的消费。无论管制措施最初形成的原因是什么，结果总是政府遭到特殊利益团体的俘获和控制，成为个别企业谋取自身经济利益的工具。这一现象不仅西方国家曾经大量存在，在我国经济转型期间由于政府设置市场准入门槛过高，排斥了民营企业与国有企业平等竞争的类似问题也很突出。管制俘获理论给我们的启示是尽可能减少政府对企业的市场准入门槛的限制，通过放松准入门槛关，使得更多市场主体合法进入市场进行公平竞争。而对市场秩序的维护更多的要靠政府治理特别是运用事中监管和事后处罚手段。

（五）管制成本理论

政府的管制成本一般可分为直接成本和间接成本两大类。管制的直接成本是指因政府采取管制措施所需耗费的行政成本。管制的间接成本，是指管制措施对被管制者所造成的成本负担，即被管制者应遵循管制而需付出的成本，有人称之为管制的顺服成本。根据布隆代尔（Blondell）与罗宾逊（Robinson）2000年估算可知，美国各联邦机构的直接管理成本在250亿美元上下，但其所衍生出来的企业社会成本，却可能高达7000亿美元左右，由此可见，政府管制的成本绝非只有政府本身的负担，更有高昂的顺服成本。此外，由于企业成本高，自然转嫁至社会公众，社会公众买到同样的产品或服务要更多支出成本，增加负担。由管制成本带来的顺服成本，在国内的理论和实务界有时被称为制度性交易成本。中国政府行政审批制度的固有弊端给企业带来的成本增加是众所周知的。管理成本理论的启示就是政府要减少对于企业经营的干预，特别是通过结构性减税、放松管制等改革，降低企业制度性交易成本。

（六）整体政府理论

整体政府也叫协同政府、全面政府。澳大利亚《联合政府》报告曾这样阐述，整体政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成的联合机构。20世纪90年代后，随着新公共管理运动深入而带来了公共服务提供的碎片化。为此，西方各国引入了整体政府理念，希望通过加强纵向中央政府的控制力和横向部门间合作与协调实现整合，提高公共服务的质量和效率。西方在整体政府理念下的行政审批制度改革，主要是通过搭建跨部门协同的制度框架和运行机制实现的。在内容和要求上，主要是放松管制、减少审批，简化流程和强化监督等方式给市场松绑，提升政府治理能力和水平。这一理论追求的目标就是在不消除组织边界本身的条件下，进行有关组织协同活动的联合工作，向所有公民提供平等、公平、公正、无缝隙优化的公共服务。显然，该理论对行政审批流程再造具有直接的指导意义，是审批流程整体优化的必须遵循的原则。

（七）行政规制平衡论理论

平衡理论是当代行政法学的重要理论基础。行政规制平衡论理论认为，在行政机关和行政相对方的权利义务在总体上应当是平衡的，行政机关必要的行政权力存在和确保行政相对方的权利缺一不可、相互平衡。平衡是行政法和行政管理最优化的状态和价值取向。

这一理论首先肯定了行政审批制度在平衡社会公共利益和私人利益中发挥的积极作用。即行政审批制度的存在既实现了对公共事务和公共利益的必要干预，又体现了对行政相对人（被许可人）利益的尊重和保障。其次，在改革中所确认行政审批治理相关法律制度，必须与市场经济相适应，遵循凡是市场机制能够解决的政府就不要审批原则，严格按照双方的权利与责任，实现权利与义务相互平衡。最后，为防止行政权力的不断扩张而始终保持平衡状态，要将各种形式的审批行为纳入行政诉讼的被诉可能范围。只有这样才能实现对行政相对人的权利的兜底救济，防止行政审批权力被滥用。

（八）治理理论

这一理论主张通过实现管理者与被管理者之间协调和合作，最终达到善治。政府应允许和鼓励社会组织、行业组织等第三种力量发展，代替行政审批等行政规制手段进行自治化管理。在政府与第三种力量共同推动下，实现共治和善治。

以上我们对诸多理论主要观点及其对行政规制特别是行政审批改革启示做了必要的分析。在上述各种理论的指导和牵引下，西方诸国先后展开了一轮又一轮的形式各异、声势浩大的行政规制改革。通过搭建各种跨部门之间协同的制度框架和运行环境，放松管制、减少审批、简化流程、强化监督，系统地提升政府处理多样性、综合性和复杂性问题的行政监管能力，最大限度地给市场松绑，增强企业的持续创新力，并增强社会管理能力，提升综合国力。

但是西方主要发达国家在行政规制改革实践中，基于国情和历史传统和具体存在问题的差异，设定的改革重点领域和路径也不尽相同，由此呈现出各自鲜明的特点。以下分别从北美、亚洲、欧洲等地区选择具有典型性的美国、加拿大、日本、英国等国家，对其行政规制改革基本情况和主要特点进行梳理和分析，特别对其改革中的体制机制创新问题给予关注。