一、检视国外行政规制发展和改革历程

回顾17世纪至今西方国家经济与社会发展中行政规制所走过的历史，可以粗略分为三个不同的发展阶段：

（一）自由竞争时期的行政规制缺失

在自由竞争资本主义时期，西方国家几乎没有什么系统的政府管制。依据亚当·斯密的“市场决定论”理论和“市场万灵”的观念，市场作为一只“看不见的手”，在资源配置中发挥着主导的作用。“市场经济”完全可以依靠市场来实现社会资源的最优配置和增进社会福利。基于市场对经济发展所具有正面作用的充分肯定，和对充分利用市场整合、调节和优化功能的绝对信任，政府对市场的规制几乎完全不存在。个别少量的政府规制主要集中在政府财政、税收和社会管理秩序维护领域。具体到作为具有前置性控制特点的行政审批，发端于公元12世纪的南意大利《阿里严诺法令》。这一法令规定，医生行医必须有国王签发的执照，要获得此执照必须参加相关考试并通过。英国行政审批源于英王的特许权，后来随着英王行政权力的逐步缩小，特许权不断减少，但政府在行政管理中却广泛的借鉴了这种管理方式。美国则在1886年确立了行政审批制度。但总体上看，在一次世界大战之前的高度自由竞争市场经济条件下，包括行政审批在内的各种行政规制还非常有限。17世纪中叶至19世纪后半期，自由竞争促使资本主义国家经济获得了史无前例的迅猛发展，创造的生产力比人类历史上的总和还要多。但在经济飞速发展的同时，市场自身固有的自发性、盲目性、滞后性等弱点亦渐次暴露出来。市场调节的天然局限性导致市场竞争秩序混乱、市场失灵，最终致使周期性经济危机频繁爆发，并由此引发社会动荡甚至是两次世界大战这样的人类灾难。

尽管如此我们也必须认识到，在西方自由竞争资本主义阶段，“市场”功能被推崇备至、政府管制或行政规制未被系统重视而造成的一系列问题，是人类对经济社会发展规律认识过程中的必然。对市场、政府以及社会之间关系认识走向成熟，需要经历一个长期的历史过程。出现上述情况，是符合人类社会对“政府”与“市场”关系认知逻辑的历史演进的。

（二）国家垄断时期行政规制的发展和过度强化

自由竞争资本主义阶段对“市场”与“政府”关系认识之局限造成了对“市场”的过度迷信，出现了一系列未曾遇见的经济和社会具体问题。譬如不平等竞争产生的垄断，公共物品的外部性、非价值性的存在以及环境严重污染，消费者身体健康、生命安全受到威胁，社会阶层分化严重，贫富差距悬殊等问题。这些问题依靠“市场”本身的运行是不可能得以自行解决的。正因为如此，完全依靠市场实现资源最优配置的理论遭到了置疑，并为国家干预提供了正当性。为走出“市场”主宰所带来的困境，出现了凯恩斯提出主张国家干预的“凯恩斯主义”理论，这就为政府运用管制手段干预市场提供了理论依据。

“凯恩斯主义”理论是针对市场失灵提出的，是对古典自由主义经济学家亚当·斯密提出的“市场决定论”而提出的悖论。实践证明，在19世纪末之前的自由资本主义时期由于完全奉行亚当·斯密观点，又缺少政府必要干预而导致的经济危机频发，这些缺陷是市场这只无形之手自身无法克服和解决的。凯恩斯认为政府的显著特征是拥有全体的社会成员和强制力，纠正克服市场失灵有效办法就是政府对市场进行管制。如可以通过行政规划、行政许可（审批）、行政处罚等方式干预经济、控制市场准入、优化公共资源配置，从而达到限制垄断、保护公平竞争，解决市场的外部性，实现社会公共产品有效提供等目的。

在“凯恩斯主义”影响下，西方国家从20世纪30年代起便普遍开始强化政府行政规制，使其成为矫正“市场”过度膨胀的重要工具。行政规制在20世纪30年代后被大量使用，特别是二次世界大战期间，各国政府为了动员一切力量进行战争，对国民经济实行了严格的军事化管制，政府管制发展到空前的程度。二战结束后，虽然逐步取消了战时军事管理体制，但大量使用管制做法和经验却基本延续下来，这使得行政规制作为修正市场制度结构性缺陷的制度设计和安排，逐渐成为政府干预调整国家经济社会发展方向的重要治理手段。其中，由于行政许可（审批）具有事前控制、便于掌控风险的特点而成为行政规制的常用方式。以美国为例，到20世纪70年代美国政府由于采取行政规制行为，控制范围已延伸到经济和社会生活的各个领域。从其规制的范围来看，仅法律规定需要持照经营上岗的职业就多达80多种，甚至包括鸡蛋分拣员、驯狗员、消灭害虫人员、修剪树木人员、挖井匠、砌砖匠等等。在市场准入领域规制内容非常烦琐，仅在钢铁工业领域，政府就制定了27部法规，5000多项条例。日本在战后经济恢复特别是在60年代经济起飞时期，政府对于企业经济活动、公民个人行为管制达到了高峰，甚至个体户贩卖大米也要政府批准资格，其管制范围又宽、又广、又深。

（三）新自由主义时期行政规制改革与创新

从20世纪70年代中期开始，奉行“凯恩斯主义”的政府严格规制暴露出一系列弊端。政府过多过滥的行政规制，超越了其应有的弥补和克服市场失灵的范围，严重地抑制了市场经济的内在活力和正常发展，同时还造成资源配置的错位与扭曲，并为公共部门及其人员的权力寻租活动的产生提供了土壤。据大量的经验事实显示，在市场经济条件下，大量使用政府规制，只有在战时经济、供求总量或结构严重失衡、经济发生结构性问题、国有化或自然垄断产业，以及后发展国家为了实现赶超战略时效率较高。在市场经济运行平稳时期，凡大规模实行行政规制特别是事前行政许可（审批）的国家，都出现了市场活力被压制、企业制度交易性成本增加、经济滞胀、政府财政赤字现象并引发一系列社会矛盾。

为了鼓励私人投资和企业高效的运作，增强企业和社会公众的创造力和竞争活力，解决高福利带来的财政赤字等一系列社会问题，自20世纪70年代至90年代中期，西方主要发达国家兴起了声势浩大的“政府变革”或“政府再造热潮”。在这一过程中西方国家行政管理实现了“历史性转向”，政府普遍放松了规制，并力图寻找行政规制和市场调节的平衡点。这些放松规制的改革主要内容均涉及行政审批：包括市场的进入和退出，申请执照、定价原则、投资限制等。而第三世界国家也进行了放松经济管制改革，其主要领域是放松进出口管制，市场准入管制，价格控制，投资限制等等。在这一过程中西方国家掀起了多轮减少政府审批，放松政府规制的运动。至今，日本已经进行了九次行政审批制度改革，美国进行了五次，英、法、德等国家都不断推进此项改革，有效地促进了政府职能转变和社会生产力发展，带动了国民经济市场化和国际化进程。

通过对行政规制改革历史的简要追溯，我们可以清晰地发现行政规制改革的基本规律：行政规制的价值都是以是否促进经济、社会的发展为根本宗旨。同时行政规制的维度与方式始终在“市场”与“政府”的关系张力博弈中变化。当行政规制影响，甚至妨碍到市场经济的运行效率时，就必须对行政规制进行放松，甚至取消，改革创新是必然选择。