一、社会治理的规定性

（一）治理的中心思想

治理（governance）一词在拉丁文和古希腊语中原指控制、操纵。长期以来其与“统治”（government）一词交叉使用，泛指与各类公共性事务相关的管理活动。[3]公司、大学等现代经济组织、社会组织的产生与蓬勃发展，极大地丰富了治理的对象，扩充了治理的范围。同时随着社会力量的成长和国家与社会的日益分化，治理一词逐渐侧重于描述非国家事务的各类别各层级组织内部的管理与运行，从而与专门指称国家管理的“统治”区别开来。

二次大战后，治理理论萌芽，至20世纪80年代末期迅速成为社会科学的高频范式。治理理论以对政府失灵和“国家中心”的批判作为其理论出发点，强调在当代社会，“国家—市场”与“国家—社会”的阶层关系在“全球化”与“民主化”演化中势必转变为多层次与多中心的互动性网络关系。大体上，治理理论中心思想的发展脉络可分为前、后两个阶段。前期“治理”主要针对政府低效与失灵而提出，旨在寻求提升行政效率与效能的解决之道，但并未改变自上而下的权力向度。随着结社革命、超国家组织兴起和全球化浪潮，后期治理理论突破了“国家是权力和资源的垄断者”的既定思维，致力于探索地方力量、民间力量、个体力量崛起，及其引发的公私领域界线模糊、国家和社会事务组织与运行方式变化，以及因之产生的国家角色和政府职能的更张。一种多元、多中心、多向度及层次交迭的复杂权力系统样貌就此浮现，并成为治理理论的基本特质。

（二）治理的基本特征

治理理论代表人物鲍勃·杰索普指出，治理一词自20世纪80年代中期以来“在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物的毫无意义的‘时髦词语’。”[4]在治理的六个语境向度[5]里，社会治理侧重于作为社会控制体系的治理，即政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。对此，相当多的研究成果给出了初步的定义，总结起来不下数十种。这些定义虽然各有侧重，但大都囊括了治理的核心特质。结合治理兴起的社会背景，总结代表性定义提炼关于治理的关键词，可以发现治理所蕴含的基本特征至少包括以下三方面。

1.主体多元性与关系多向度性

无论是统治型社会控制还是管理型社会控制，系统内的主体均表现为二元对立或对应关系（统治者—被统治者，或管理者—被管理者），并且在二元主体之间，其中一方掌握着绝对权力优势并据此对另一方发挥作用，另一方由于其权力与资源劣势对前者发挥的作用则极为有限。多元利益主体的参与并相互发生作用，是治理不同于统治和管理的鲜明特点。治理假定在利益主体多元化的组织内部，各自基于知识、信息、资源、能力等分别掌握一定的权力（影响力），并且在系统运行中相互发生实质性的作用。任何一种力量无法被简单压制或忽略，多元主体的存在和各种力量的正常释放才是组织或系统得以持续健康运行的必要条件。可见，治理改变了“主体—客体”模式的二元单向高权模式，以互相影响、互相作用的参与者逻辑取而代之。同时，由于多元参与者之间的各类相互作用，使系统内部呈现出多向度的复杂网络关系。

2.内容广泛性与对象深层次性

在内容和对象上，治理相较于统治和管理也呈现出两个显著特征。首先，社会治理的内容更加广泛。治理除包含政府对社会管理的方方面面外，如前所述，还包含着政府外其他社会组织、个体及其相互间发生的相互影响和制约。其次，社会治理的调整对象更加深入。治理超越了传统的政府社会职能仅及于规范管理对象的行为。为实现有效治理，治理要求深入到主体决策层面以超前影响主体行为：对于个体成员而言，需采取措施改善人们的思维，特别是培育主体的规则意识和法治思维；对经济、社会组织而言，需关注组织内部行政，寻求恰当的切入点和可能的规范之道使组织行为更符合社会治理整体目标。

3.系统高共识性与成员强认同感

统治和管理皆以统一的决策权和单一的执行权作为管理的基本前提。围绕决策统一，社会事务不分大小、不分层级，一律以某个统治者或领导者的思路来设计安排，或以顶层设计全面布局来运作。这种安排或布局，往往源于某个思想或理想模式（理想型），或源于对他国经验或实践的借鉴（模仿型），或围绕具体问题的应对处置（对策型）。但无论导源于何处，这种安排和布局都是单一或极少数统治者、管理者的意志及由此决定的路径方案，因此难免存在双重困境。其一，其正当性缺乏必要的民主基础和充分的协商讨论，因此认同度较差，或至少需要进行复杂的认同转化，或强制性的认同强化。其二，在日趋复杂和日益繁多的公共事务面前，此种统一决策必然面临信息不足、知识不足、药不对症、缓不济急等多重困境，其科学性和有效性无法保证。

社会治理是对传统统治模式和管理模式的理念超越。在多元主体参与和相互作用共同发展的治理格局中，发展目标和互动规则或由主体间对话协商达成；或为整合多元主体和多元力量，组织者必然超越某种主义或某种形式化、个性化的追求，探索和设定更具包容性的目标。通过共同制定的或兼顾性的规划，社会对目标和规则具有更高的共识性，各类成员具有更强的认同感，系统运行更为顺畅，这也正是治理较之于管理等控制模式往往更为有效的重要原因之一。