二 既有科技创新动力的理论回顾

自罗伯特·索洛（Robert M.Solow）提出“内生增长理论”并指出技术进步对经济增长的贡献后，科技创新逐渐从纯粹技术领域进入到国际政治经济学的视野。[6]这意味着，一旦掌握科技创新的动力源于何处，就能清楚分辨国家竞争的局势、国力消长的根源。对此，学界已有大量文献研究科技创新的关键因素。[7]例如，强调制度安排的“国家创新体系”（National Innovation System），[8]关注国际环境的“创新的不安全感”（creative insecurity）[9]以及更加侧重资源投入的“国家安全型国家”[10]等各种理论，都在尝试解释科技创新的动力来源。

其中，维斯所著的《美国体制》在各种文献中别树一帜。该书主张地缘政治格局将会塑造国家的发展意愿和科技创新成效。正是出于对国家安全的严重关切，美国“国家安全型国家”（NSS）实施了以科技创新为目标的政府扶持：亦即，通过投资科学研究和国防军工技术来充分保障国家安全。[11]相对于既有研究，本书的立论基础与“创新的不安全感”理论直接相关，但更落实在政府的资源投入上。前者遵循了“安全驱动发展”的基本逻辑，认为国家出于自我保护的需要，通过科技创新在国际竞争中保持本国优势，从而确保国家安全无虞。[12]上述内容既继承了比较政治经济学领域“找回国家”（bringing the state back in）学派的理论思路，[13]又强调国家介入创新活动的合理性以及国家资源投入的必要性，实际上走向了“国家中心”的分析路径。

维斯的“国家中心”视角与主张“体制驱动创新”的传统观点明显不同。双方的区别主要围绕以下问题展开：首先，科技创新是否一定需要国家投入？其次，即便需要，投入是否必然促成创新？“国家投入”学派认为，创新活动不仅具有投入大、周期长和风险高的特征，知识技术的正外部性也往往导致私人部门缺乏供给创新的意愿。[14]在这些学者看来，企业不仅偏好规避风险，并且缺乏长期投资的能力，只得仰仗政府率先投入耐心资本以弥补市场失灵。[15]因此在外部性领域，美国政府也不例外，通过大规模的公共研发投资推动技术进步。[16]

可是，在主张市场体制驱动、强调政府失灵的学者（多数为经济学者）看来，由于科技创新具有不确定性，国家并不比市场更加具备预判技术发展方向以及识别潜在创新者的能力。换言之，投入并不能保证创新成功，甚至可能产生非预期后果（unintended consequences）。[17]例如，公共部门的研发补贴反而会对私人研发投入产生“挤出效应”（crowding out effect）；而政府的权威决策与资源倾斜也会诱导寻租行为，还可能导致风险过于集中与资源错置等问题。[18]相反，市场竞争以及潜在的利润回报可以为企业研发提供激励。也就是说，创新的正外部性在市场正反馈的作用下不一定会抑制企业的研发投入。[19]因此，无论将科技创新的根本动力归结于企业家精神还是企业行为，创新都源于自下而上的市场驱动而非国家介入。[20]

由此可见，上述两类文献并未就“科技创新的动力来源”问题达成基本共识。也因此，关于美国为何常保科技优势的问题尚未得到充分解答。无论是前引布洛克主张的“隐藏的网络状发展型国家”（Hidden Developmental Network State）、马祖卡托提出的“企业家型国家”（Entrepreneurial State），还是维斯强调的“国家安全型国家”，这些理论都只是对国家推动科技创新的行为进行概念化和类型化。鲜有研究从跨国比较的角度考察这些理论的普遍性与适用性。因而也就不能从因果关系的角度给予读者明确答案——即美国科技领先的实质性关键究竟是什么？——根据笔者的看法，这个问题才是投入建设“新型举国体制”所必须理清的问题核心。因此，下文将以《美国体制》为例，梳理与检验该书的论证，进一步说明笔者的上述观点。

总体来看，《美国体制》一书有两个重要贡献，一是通过大量的历史分析和现实案例，确认了美国政府介入科技创新活动的事实，并向读者展示了政府在科创领域的作用；二是从历史纵向维度追溯了其发展型政府体制——即“国家安全型国家”的转变过程，并将其分为“采购”和“商用”两个阶段。其论证条理如下表1。

表1 《美国体制》书中的理论观点与经验案例

具体来看，“美国体制”的发展阶段，首先是“二战”后到20世纪70年代。在这一时期，为应对与苏联的竞争，美国将产业科技政策的支持重点放在其国防军工技术上。由包括总统办公室、国家安全局、国家安全委员会、国防部（DoD）、中情局（CIA），以及能源部（DoE）、国家航空航天局（NASA）、国家科学基金会（NSF）、国家卫生研究院（NIH）等国家安全政府机构主导，通过大规模的资源投入推动飞机、通信卫星和全球定位系统等国防军事技术取得重大突破。[21]“美国体制”发展的第二阶段大致始于20世纪80年代。这一时期，美国政府对于前沿技术的采购和研发投资均有所下降。为应对来自日本的经济科技挑战，其“国家安全型国家”开始强调技术的商业化应用并鼓励私人部门参与，最终形成了一个以“治理良好的相互依赖”（governed interdependence）为特征，兼顾安全需求和商业经济效益的公私混合型科创体制（见图1）。[22]接着，《美国体制》一书又从“国家安全型国家”的概念内涵转向介绍其在科创领域的引导与投入手段。主要包括研发投入、技术采购、企业孵化、技术商用和制度创设等各种具体的政策工具，以此达成国家的科技领先，维护美国的国家安全。[23]

图1 “美国体制”（第二阶段）：安全使命下的政府与企业
资料来源：笔者根据《美国体制》图2.1重新绘制。

尽管《美国体制》一书的历史描绘看似合理，但在仔细审视后会发现，其两阶段分析存在明显不足：首先是关键变量表述不清，不易确定问题关键所在；其次是未能解释体制变化与遗漏重要变量问题。

首先是关键变量界定不明确的问题。本身“国家安全型国家”的构建，紧扣美国联邦政府的具体建制。因此，“国家安全型国家”的组成，在前后发展阶段均保持不变，且都以保障国家安全为其最终使命。但进一步比较前后两阶段中的“国家安全型国家”，会发现其功能、角色或表现形式截然不同。前一阶段的论述侧重政府投入，后一阶段强调政企合作与技术商用。因此，若将经济逻辑置于安全逻辑之下，强调政府引导企业的能力，虽然能够维持其“国家安全型国家引领美国科技创新”论述的一贯性，[24]但却不完全吻合后一发展阶段的经验事实。在第二阶段中，政府与企业的不同目标——即国防安全和商业效益——能否相互兼容？二者又如何调和？《美国体制》对此语焉不详。因此，细心的读者不免产生如下疑惑：究竟是第一阶段“国家安全型国家”对国防军工技术的投入，还是第二阶段演变形成的公私科创体制，抑或另有其他原因，可以更好地解释美国长期的科创领先？[25]这有待我们进一步分辨。

其次，由于该书并未明确界定“国家安全型国家”的角色，使得本书的解释重点，也前后游移不定。如果就“美国体制”发展的第二阶段来看，其“国家安全型国家”的关键，是以国家安全机构主导的公私合作创新模式。然而，“公私合作创新”概念极为模糊，不但容易导致“后见之明”之类的谬误（post hoc，ergo propter hoc），而且不易判断美国持续创新的关键所在。例如书中虽将“国家安全型国家”在科创领域的活动和作用具体为投入、采购、商用、制度建设等多个不同的维度，却未说明哪些“政府作为”的确有效，也未明确哪种互动属于政府主导，因此创新成果是否可以归功于国家引导？但若未能对此加以澄清，《美国体制》将以整体的“美国体制”解释既有的创新成果，解释变量并不明确，存在循环论证的风险。[26]因此，我们只能将《美国体制》一书的论点认定为：美国第一阶段发展中，“国家安全型国家”对其军工产业的大量投入，才是美国之后科技领先的关键要素。[27]但资源投入究竟能否创造科技创新？由于本书仅以美国为案例，其核心理论的解释力尚需进一步推敲。下节将通过比较案例研究，对此观点进行经验事实的检测。