第三节 国家治理现代化需要加强政府监管

一 政府治理在国家治理中具有关键地位

党的十九届四中全会通过了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出到2035年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到中华人民共和国成立100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。党的十九届五中全会提出，到2035年基本实现社会主义现代化远景目标，再次强调基本实现国家治理体系和治理能力现代化。从理论上分析，在新时代中国特色社会主义思想中，国家治理既在本质上区别于中国传统统治者的治理国家，并在价值取向和政治主张上区别于西方的治理理论及其主张。其基本含义是中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政。[24]国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，因此，国家治理体系是由政府治理、市场治理和社会治理这三个次级体系构成的有机整体。[25]其中，政府治理既包括政府管理体制改革，更有效地实现政府内部治理，也包括以市场、社会为治理对象，按照一定的法规和行政程序对所有公共事务的有效管理。市场治理是指市场主体在各种正式制度和非正式制度约束下，市场机制内生的一种自组织功能，在市场经济体制下降低交易费用、规范交易秩序，实现资源的优化配置。社会治理包括政府作为社会管理主体，在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的基本框架下，对社会公共事务实行管理。[26]同时，由于社会治理涉及面广，政府在有限资源约束下，不可能对社会公共事务实行具体管理，因此，社会治理更需要以社会组织和公民为主体，以自治为主要方式，在政府引导下直接或间接地参与对公共事务的管理。

政府治理在国家治理体系中具有关键地位。这是因为，市场具有自发性，各种价值观念、风俗习惯、伦理道德和意识形态等非正式制度对市场主体是一种软约束而缺乏刚性约束，可能会引发各种“道德风险”和“逆向选择”问题，扰乱市场秩序。所以交易制度、契约制度、产品责任制度、公平竞争制度等都是市场治理有效运作所必需的制度条件。这需要政府发挥在市场经济中“有形的手”的作用，通过制定与实施正式制度规范市场行为，维护市场的自组织功能，因此，政府对市场的治理是政府治理的重要内容，政府治理就是要为市场治理提供理性的正式制度保障。同理，社会是由多种多样的利益群体组成的，在社会治理过程中，不同利益群体具有不同的利益诉求和目标导向，容易导致利益冲突。为化解各种矛盾，建设和谐社会，需要政府提供相关法规政策，规范社会组织的活动，通过有效的政府治理以弥补单纯社会治理的不足，营造良好的社会治理环境，构建政府与社会合作的共同治理机制，为社会治理创造必要的治理环境。因此，由政府治理在国家治理体系中的关键地位所决定，政府治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的核心内容。政府治理在国家治理体系中具有关键地位。

国家治理能力是国家治理过程中所体现的人与制度规则相互作用、相互结合的效能。国家治理体系与治理能力是一个有机整体，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。国家治理能力是由国家治理主体自身或者内化的多种主客观因素和变量构成的。[27]由于国家治理体系是由政府治理、市场治理和社会治理构成的有机整体，因此，国家治理主体包括政府权力主体、市场利益主体和社会公众权利主体，国家治理能力是这些治理主体能力及其协调性的综合反映。根据前面的分析，政府治理在国家治理体系中具有关键地位，同样，政府治理能力在整个国家治理能力中也具有关键地位。对此不展开讨论。

二 政府治理现代化的核心内容是转变政府职能

政府治理主要是通过政府职能实现的，而政府职能是政府行政机关依法管理社会公共事务时应承担的职责和所具有的功能，它是政府治理体系中最实质的内容。政府治理现代化是一个动态过程，要求根据政府治理的动态需要，适时转变政府职能。这要求处理好政府自身的定位问题和政府与市场、政府与社会的边界问题。[28]中国的改革开放过程实际上也是不断转变政府职能的过程，本章前面讨论了改革开放以来中国经济体制从传统计划经济体制到社会主义市场经济体制的转型过程，随着中国从改革开放前的“高度集中的计划经济体制”到“计划经济为主，市场调节为辅的经济体制”，再到“有计划的商品经济”的经济体制，然后到“建立与完善社会主义市场经济体制”这样一个长达40多年的经济体制改革过程，中国的政府职能也在不断转变过程中，以适应与当时经济体制相协调的政府治理的需要，并已取得了阶段性成效。党的二十大报告指出，“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力”。通过进一步转变政府职能，提高政府治理能力和治理效能。

政府治理在国家治理体系中具有关键地位，政府治理现代化客观上要求转变政府职能，以适应政府治理现代化的需要，更好地发挥政府的作用，使市场在资源配置中发挥决定性作用。为此，要求通过深化“放管服”改革，减少政府对市场不必要的行政干预和包办社会事务的部分职能。例如，在市场监管领域，加强和改善市场监管，是政府职能转变的重要方向。通过政府职能转变，形成综合监管与行业领域专业监管、社会协同监管分工协作、优势互补、相互促进的市场监管格局。[29]以增强政府的市场监管职能，从而使政府监管职能适应政府治理现代化的动态需要。

三 政府监管是中国不断加强的一个重要政府职能

党的十九届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调要加快转变政府职能，建设职责明确、依法行政的政府治理体系，加强事中事后监管，对新产业新业态实行包容审慎监管等。因此，政府治理现代化是一个动态过程，这要求根据政府治理的动态需要，适时转变政府职能。

综观国外政府监管实践，政府监管与市场经济的发育、发展和成熟密切相关，市场经济较先发展和成熟的国家，也最先成为监管型国家。英国是最古老的监管型国家，而美国是世界上最大的监管型国家。[30]对于中国来说，在中华人民共和国成立到改革开放前，实行高度集中的计划经济体制，本质上与市场经济不相容，因此不存在市场经济体制下的政府监管职能。改革开放以来，中国市场经济发展过程也是政府监管职能不断加强的过程。特别是1992年党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”; 2002年党的十六大第一次将市场监管定位为政府的四大职能之一。随着中国不断完善社会主义市场经济体制，政府监管职能也得到不断加强。党的十九大及党的十九届三中全会、国务院机构改革方案更是对完善市场监管体制，健全金融监管体系，创新监管方式，通过组建自然资源部、生态环境部、国家市场监督管理总局，完善生态环境管理制度，统一行使监管城乡各类污染排放和加强市场综合监管执法职责等方面提出了更高的要求。2020年5月，党中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出，要稳步推进自然垄断行业改革，深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。全面落实公平竞争审查制度，加强和改进反垄断和反不正当竞争执法。构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制，严格市场监管、质量监管、安全监管，加强违法惩戒；加强市场监管改革创新，健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。以食品安全、药品安全、疫苗安全为重点，健全统一权威的全过程食品药品安全监管体系。

可见，加强政府监管是加快完善社会主义市场经济体制，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。这在客观上也要求理论界尽快构建中国特色政府监管理论体系，指导中国的政府监管实践，更好地发挥政府监管职能，完善政府治理体系。