三 起草新政方案，参与和推动变革

清末新政是一个从上到下、涉及社会多方面的改革，留学生在其中发挥了多方面的作用，以往论者，在谈到留日学生与清末民初中国社会变革的关系时，常常把他们分为两部分，即革命派或者立宪保皇派。这当然不无道理，但是，科学地说，在清末，无论是以孙中山、黄兴为首的革命派，还是以张謇、康有为、梁启超等为代表的立宪派，其中重要人物大都是留学出身。对前者无人质疑，对立宪派近年来也多有研究，如有的学者认为：“留日学生是立宪派中最活跃的一个群体，他们是立宪宣传的主力军、立宪运动的主要组织者和领导者，在整个立宪运动中扮演了重要角色。”[115] 但为了行文的方便，在此不作辨析，况且，对经历清末中国这种亘古未有之社会大变革的数以万计的留日生而言，在这10年的巨大变化又应该是不言而喻的，他们的所作所为有时也很难用革命或立宪或保皇来区分，因此，关键是具体问题具体分析。下面从教育和立宪两大方面具体剖析之。

（一）留学生对教育改革的参与和影响

清末的教育改革不仅是新政时期的主要内容和主要成就，也是中国教育史上的巨大变革。以科举制的结束和新的教育体制的萌生为标志，延续了几千年的中国封建教育体系土崩瓦解，具有资产阶级性质的现代教育体制开始诞生。在此过程中，留学生尤其是留日学生积极参与改革，发挥了多方面的作用。

1.参与新学制的起草

历史发展到晚清，中国传统的封建教育体制、教育内容和宗旨，已远远落后于时代的发展，无法为民族危机的消弭和社会的发展培养所需要的人才，一些具有现代视野的知识分子开始批判旧的教育制度和教育思想，如太平天国干王洪仁玕、中国现代留学运动的奠基人容闳以及郑观应等都提出了要借鉴、学习西方教育制度的主张。[116] 1901年5月罗振玉、王国维在上海创办了《教育世界》，介绍日本学制，也刊载了英、法、德等国的教育情况。随着维新运动的开展，现代教育体制开始酝酿产生。1902年清政府公布了由管学大臣张百熙主持制定的《钦定学堂章程》，即“壬寅学制”。该学制虽未曾实施，但也不失为中国第一个新型学制。1903年张百熙、荣庆、张之洞等又主持制定了《奏定学堂章程》，即“癸卯学制”，并在全国施行，这是中国历史上第一个由官方颁布并在全国施行的新型学制，在一定程度上推动了近代中国学校教育的发展。1905年秋清廷下令废除科举制度，1906年12月设立学部。随后，各省设立提学使司，各州县设立劝学所等。虽然残留较多的封建教育痕迹，对女子教育也不重视，而且在借鉴国外学制时，几乎单纯照搬日本学制的模式，所建立的各级教育行政机关也均以日本文部省为建制模式，新旧杂糅，带有明显的过渡痕迹，缺乏创造性，但毕竟初步建立了一套具有西方现代色彩的教育体制。

虽然到目前为止，我们还不能确定《钦定学堂章程》和《奏定学堂章程》的哪些具体内容是留学生所亲拟，但是学界几乎没有人否定它们与留学生有关。这是因为，从根本上讲，这两个学制模仿日本学制的痕迹太深，但它又不是一般的照抄，也因此，只有熟悉日本学制的人才能仿拟。这在当时的中国人当中，只有两种人可以做到，一是短期赴日考察的官员，二是留日学生，事实上也正是他们承担了具体的草拟工作。而无论就在日本时间之长，还是就在日本人数之多而言，留学生都无疑要大大超过赴日考察的官员。还因为，考察官员很少懂日文，考察期间的口译、笔译，乃至考察报告等工作都由留日学生充任。如为制定新学制，1902年新任京师大学堂总教习吴汝纶赴日本考察教育，无论是到文部省听具体情况介绍，还是与日本官员的会谈，所到之处，都是由留日学生章宗祥、吴振麟和张奎等翻译、记录，因此，留学生的作用也就不言而喻。况且，当时的湖北留日学生刊物《湖北学生界》就刊有管学大臣张百熙重视留学生“蓄意甚坚持、虽去官不惜”的说法。留学早稻田大学的陆宗舆后来回忆，自己就曾参加“壬寅学制”中大小学堂章程的草拟。

至于“癸卯学制”的具体拟定者，除了张之洞门人胡钧所说的张亲自拟定的“学务纲要、经学各门及学堂中之中国文学”外，其余具体内容，王国维认为是张之洞的幕僚、曾到日本的陈毅所拟：“今日之《奏定学堂章程》，草创之者南陂陈君毅。”有的专家根据张之洞幕僚和学生中的人才情况，还推测胡钧、陈问咸和田吴照（留学日本成城学校）等，“对新式教育很熟悉，他们也极有可能参与了新学制的草拟工作”。这个推论基本可信，可惜未考论其有关人的经历，现补正如下。

胡钧（1869—1943），湖北沔阳人。1902年壬寅科举人。后赴德国留学，入柏林大学法科。毕业后历任两湖师范学堂堂长、湖北学务处参议、北洋法政学堂监督、山西大学堂监督等。从其对张之洞拟定的《奏定学堂章程》具体内容的了解来看，他在当时不会是局外人；从其经历来看，参与其事也是够格的。

陈问咸，1900年5月12日，作为湖北自强学堂学生，与黄兴等被张之洞派赴日本短期学习。据《张之洞全集》所载：“外洋各国中小学堂之教科书，皆由官为编定，故师皆善教，教有定程。湖北现拟遵旨开办中小学堂，自以编译教科书为第一要义。经本部堂电商两江督部堂会派湖北农务学堂总经理委员候选光禄寺署正罗振玉，前往日本考求中小学堂普通学应用新出教科书本，董理编译事宜。查应编之书，科目繁多，亟应遴派学有根底之高材生，随同罗署正前往采访购买，分门编译，以期迅速成书，早资应用。查有原派自强学堂之汉文教习陈毅、陈问咸、胡钧、左全孝、田吴照五员，堪以派往，应令该教习等商同罗署正将新出普通学教科各级应备之书，广为采访购买，参酌采择，妥为编纂，呈候本部堂核定，发刊颁用。”[117] 又据北京师大校史，在1908年5月至1912年5月，陈问咸还曾任北京师范大学的前身京师优级师范学堂监督（校长）。可见他此前已是一位教育专家。

田吴照，1897年入两湖书院，因得张之洞赏识，留学日本成城学校，回国后任湖北自强学堂教习。1901年任湖北学务处审定科帮办，同年底，随罗振玉等赴日考察教育，次年中举。1905年随清廷五大臣出洋考察，回国后编有《欧美教育规则》，并著《考察教育意见书》。1906年冬，以学部查学委员视学山西。1908年10月，任游日学生监督及使署参赞，1911年回国。

由上可见，陈毅、胡钧、陈问咸、田吴照等人，在《奏定学堂章程》颁布前已由张之洞派往日本两次，有的还在日本留学。如董鸿祎1901—1904年就读于早稻田大学政治科，回国后长期任职学部。因为张之洞幕中有这样一些熟悉日本教育情况的留学生和游历过日本的人，所以，他们受命起草完全是可能的，也是应该的。但今之论者在论及留日学生与清末教育改革的关系时，大都引用民初教育家蒋维乔的一句话“当时学制起草者，皆日本留学生”，来证实留日学生的贡献。其实蒋维乔是在南京临时政府成立后应蔡元培之邀方进教育部，他说的“当时学制”并不是指《奏定学堂章程》中的学制，而是指1912—1913年《壬子癸丑学制》。而且，民初教育部有70人，其中60多人有留日背景，也正在起草学制，因此蒋维乔之语所指很准确。但粗心者一旦断章取义写入文中，而其他人又不去核实，竞相引用，不亦悲乎！虽然事实应该是那样，但用蒋维乔的话来证明却是张冠李戴。

2.参与教育发展规划的起草

在此，需要先梳理“入阁”学部的留学生的情况。因为，这里所指的教育规划是在学部成立后出台的，而学部的设立，意在建立掌管全国的教育机构，规划原有教育体制的改革，推进新式教育的发展。只有“入阁”才有机会参与这项工作。遗憾的是到目前为止，还没有一个准确的名单，但就已知的材料看，能够参与其事的熟悉新式教育者，莫过于留学生，尤其是在数量上占绝对优势的留日学生。因此，学部自成立之日起，就源源不断地调拨留日学生入部办事，人数之多，远在其他各部之上，且多为一时之选。如《留日学生与清末新政》提到的重要留学生即有范源濂、何燏时、陈宝泉。范源濂（1875—1927），湖南湘阴人。早年就学于长沙时务学堂。戊戌变法失败后流亡日本，入东京高等师范学校学习。1904年应清廷电召回国，任学部主事。民国后任教育部次长、教育总长。何燏时（1878—1961），浙江诸暨人，1898年留学日本。1905年东京帝国大学毕业，获工科学士学位。1906年春回国任浙江省矿务局技正，同年冬调任学部专门司主事兼京师大学堂教习，后任工科监督，1912年任北京大学首任校长等。陈宝泉（1874—1937），天津人，1903年到日本学习师范，1904年回国，1905年任直隶学务公所图书课副课长，同年底随严修到清廷学部任主事，拟订学部开部之计划，改定中等以下学堂章程，主持图书局和编纂教科书的工作，升郎中。又曾任普通教育司师范科员外郎。1912年任北京高等师范学校校长。

从他们的经历和任职来看，可以说都是一时之选。此外还有林棨、高步瀛、戴展诚、路孝植等。[118] 尚小明认为“他们多担任主事、郎中、员外郎等职，负责各项具体工作”[119]。1901年底留学日本东京物理学校的王国维，根据其年谱记载，他做的具体工作更可明了。1906年春，他随罗振玉进京，任学部总务司行走，是年撰《教育小言十二则》《奏定经学科大学文学科大学章程书后》《论普及教育之根本办法（条陈学部）》。此外，刘崇杰还被学部奏调为“驻日调查学务委员”[120]，具体工作是及时了解日本教育发展的新动向。

因此，留日学生对清末教育改革的影响甚大，其“各项规章制度多为留日学生所订或于其中发挥重要作用。如学校制度方面，有《女子师范学堂章程》《女子小学堂章程》《法政学堂章程》《变通初等小学章程》等；教员任用方面，有《奏定检定小学章程》《优秀小学教员章程》等；考试奖励方面，有《改定各学堂考试章程》《高等学堂毕业调京覆试各办法》《考试游学毕业生章程》等；图书教材方面，有《审定中小学教科书目》《编辑各种教科书并答各省学司翻印初高两等小学教科书办法》《各省图书馆通行章程》等。此外，在筹措教育经费、派遣留学生、审定编订教科书，巡视京外学务和进行全国学务统计等方面，留日学生也无不参与。”[121]

3.参与新式学堂的创建、教学和管理

自1862年设立京师同文馆开始，中国有了新式学堂，但数量有限。新政开始后特别是1905年废除科举制之后，清政府大力倡导发展新式教育，新式学堂也就像雨后春笋般地涌现。这为广大有识之士特别是留学生参与新式学堂的创建、教学和管理提供了千载难逢的机会。

由于清末学制和教学内容深受日本学制和教学内容的影响，而且鉴于师资的缺乏，1907年3月25日，清廷规定：

凡此次所选派之出洋游学生及以前学务大臣暨部先后所派之官费出洋游学生，将来毕业归国，皆令充当专门教员五年，以尽义务。其义务年限未满之前，不得调用派充他项差使。[122]

实际上在此之前，许多留日生回国后已经积极参与创办新式学堂，或者担任教职。如湖南的胡元倓于1902年与何炳麟、朱剑凡等入东京弘文学院速成师范班学习，“考察日本明治维新的成功，认为得力于教育的发展”[123]，1903年回国后，集资两千余元为开办经费，在长沙创立的明德学堂，乃湖南第一所私立新式中学堂。[124] 朱剑凡先后捐献价值11万多银两的资产创立了周南女学。浙江的徐锡麟1903年留学日本，1905年与陶成章等在绍兴创办大通师范学堂。贵州的周恭寿1904年留学日本，回国后在贵阳创办了11所中小学堂。[125] 1905年11月，为反对日本文部省颁布的《取缔清国留日学生规则》，东京8000余名留日学生罢课抗议，其中3000余名退学回国，返抵上海。1906年2月留学生中的姚洪业（东京铁道学校）等多方奔走，募集经费，筹办中国公学，1906年4月正式开学。此外，李士伟创办了北洋师范学堂，田吴照创办了南京暨南中学堂，侯鸿鉴创办了江苏无锡的竞志女学等。其他许多新式学堂也都是归国留日学生所创办，如后来成为著名的民主人士、1949年曾任中央人民政府副主席的张澜，从日本弘文学院回国后，先后创办了民立初等、高等小学堂等。

留学生创办了新式学堂，自然地也就成为学堂的管理者，很多还是清廷及地方政府任命的官办学堂的管理者，直接参与了学堂的管理与教学。如留学英国的严复任安徽大学堂监督；留学日本法政大学的周震麟、留学德国柏林大学的李傥先后任湖南高等学堂教务长；留学美国斯坦福大学的邵裴子、留学日本东京帝国大学的陈大齐，先后担任浙江高等学堂教务长；留学日本东京帝国大学的颜楷、日本法政大学的骆成骧先后任四川高等学堂监督；留美幼童出身的梁敦彦、唐绍仪先后任北洋大学督办，等等。有的学堂的监督和教务长几乎都是归国留学生，如1906年创建的浙江两级师范学堂：

监督 邵章：日本法政大学

喻长霖：进士

王廷杨：日本法政大学

沈钧儒：日本法政大学

夏震武：进士

袁嘉毂：东京高等师范学校

孙智敏：日本法政大学

徐定超：进士

教务长 经亨颐：东京高等师范学校

张孝移：日本早稻田大学

杨乃康：日本早稻田大学

许寿裳：日本宏文学院

监督和教务长先后共12人，其中归国留学生9人，占总数的3/4。沈钧儒后来在新中国成立初曾任最高人民法院院长。

又如1908年创办的北洋法政学堂：

监督 黎渊：日本中央大学

熊范舆：日本早稻田大学

张鸣珂：进士

胡钧：留日、留德

李榘：日本政法大学

教务长 籍忠寅：日本早稻田大学

监督和教务长先后共6人，其中归国留学生5人，占总数的5/6。

据统计，在清末116所主要官办学堂的监督、教务长等管理人员中，其中76所由归国留日学生担任，占所调查学堂总数的65.5%；在全部340名监督和教务长中，留日出身者有127名，占37.4%。[126] 由此可见回国留日生在清末新式学堂管理层中举足轻重的地位。

为了检查各地新式学堂的办学情况，清廷还设立视学制度，巡视各省学务。视学官虽然不是学堂的具体管理者，却是上级部门派来检查、督促的官员，因此，也可以说是特殊的管理者。1909年学部颁布的《视学官章程》规定，全国设12个视学区，每一学区设视学官2 人，每省设视学员6 人，每县设视学员1人。视学员“深明教育原理者方为合格”，“每区所派视学官须有精通外国文及各种科学者一人，以便考察中学以上之教法”[127]。而省视学员则由“曾习师范，或出洋游学，并曾充当学堂管理员、教员积有劳绩者充任”[128]。因此，一般科举出身的难以具备这种资格，很多留日学生得以捷足先登。如1909年戴展诚到河南、江宁、安徽、江西、湖南等省视学抽查；1910年留学日本的刘宝和、萧友梅奉派视察直隶、山西两省学务。

在清末兴办的新式学堂中，不少留日学生担任教师，成为师资的主要来源。如后来成为中共创始人的陈独秀，从日本回国后，1904年在安徽芜湖创办《安徽俗话报》，并兼安徽公学及附设的安徽速成师范学堂教师。后来又与徽州旅芜同乡会创立徽州初级师范学堂，任“监学”和教育、地理、东语等课程教员。又如著名文学家鲁迅，1902年东渡日本，先后在宏文学院和仙台医专学习，1909年回国，被聘为杭州浙江两级师范学堂优级师范的生理卫生学和初级师范的化学教员，兼任植物学日语翻译，与从日本宏文学院回来的夏丏尊同事。“那时两级师范学校有许多功课是聘用日本人为教师的，教师所编的讲义要人翻译一下，上课的时候也要有人在旁边翻译……周先生担任生物学科方面的翻译。”[129] 其实，单纯的学堂管理者很少，他们基本上都担任一门或多门课程的教学。

因此，留学生归国后大都从事过教育工作，从根本上更新了晚清教育界的师资结构。据郑世兴统计，1907年在全国专门学堂、各种实业学堂和优级师范的教员中，留学生出身者757 人，占教员总数的26.1%。[130] 实际上，在当时中等以下学堂的管理者和教员中，留学出身者占有的比例也不会低。据统计，在清末各省优级师范学堂的467名教员中，归国留学生有144名，占30.8%；在全国23个行省的1171名专门学堂教员中，归国留学生有370名，占31.6%；在 1544 名实业学堂教员中，归国留学生有 243 名，占15.7%[131]。在这三种学堂教员中，归国留学生平均占26%，这个比例，就是今天看来也是比较高的。

4.积极编写教科书

在中国现代教科书编纂史上，19世纪中后期主要是西方传教士编纂的居多。随着留日大潮的涌起，从19世纪末到20世纪初，留日学生逐渐替代了西方传教士，成为编纂教科书的主力。新政之初，曾任清廷出洋学生总监督的夏偕复，建议中国教科书的编纂应以日本教科书为蓝本：“虑始之际，似可取日本现行之教科，师其用意，略为变通，颁而行之，作为底稿，然后视所当增减，随时修改，以至于宜。”[132] 这种看法，在当时具有相当的代表性。直到辛亥革命前，清末中等以上各级各类学堂的教材大都译自日文，其中，留日学生功推第一。他们一边翻译日本现成教科书，一边自编新的教科书，还组建了一批教科书编译机构。如宏文学院讲义录编辑部、清国留学生会馆、湖南编译社、东京同文印刷社等。其中陆世芬主持的教科书译辑社为专门译介教材的翻译团体，专门编译中学教科书，备国内各学堂选用。1903年4月该社刊行的书目就有中学物理、生理、化学、地理、代数、几何等教科书，几乎包括了中学所有门类的理科教科书。

1906年，清廷学部下设编译图书局，专门负责教科书的编写，参与此项工作的大部分是留日出身者。一些原来精于此道的留学生被调到该局，如陈宝泉即被调任图书局任总办，主持教科书的编辑，审定中小学教科书书目。更多的归国留学生被各出版机构争相罗致，或为编辑，或任撰述，参与教科书编译工作。当时国内新出现的商务印书馆、广智书局、时中书局、文明书局等，因竞相编辑出版教科书，更是高薪聘请留日学生。

1906年，学部在1903年京师大学堂《暂定各学堂应用书目》的基础上，公布了一批中小学用教科书，其中多为留日学生翻译或编著，如作元八著《欧罗巴通史》，胡景伊等译；矢津冒永著《世界地理学》，吴启孙译；[美]斯起尔著《中学生理科教书》，何燏时译补；[美]那尔德著《化学探原》，范震亚译；杨廷栋著《理财学教科书》；陈文哲编《普通应用物理教科书》；蒋智由编著《中学修身教科书》；李春辑译《新撰小学体操法》等。

教育改革是清末新政中硕果辉煌的领域，新式教科书的使用为从根本上改造和培养晚清中国的一代新人提供了最重要的精神食粮，在不同程度上加速了中国传统封建教育的断裂。故留学生的功绩实非功利主义观所能概括。

（二）留学生对预备立宪的参与和影响

在清末新政中，政治体制的改革最为重要也最为艰难。作为刚进清廷封建体制内的留学生而言，当然没有决定权，但是他们利用一切可能的时机和场所，参与和影响清末的预备立宪，推动封建体制的艰难转型。

1.随五大臣出国考察政治

1905年12月，在朝野内外的压力下，清廷派出5 位大臣出国考察政治、国体。一路为湖南巡抚端方和户部侍郎戴鸿慈，前往美、德和奥地利考察；另一路为镇国公载泽、山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛铎，前往日、英、法和比等国。这是清廷准备仿行立宪政体的最初行动，也是清朝立国以来首次出国考察外国政体的非常之事，需要方方面面的人才。为此，五大臣受命后，不仅将京城内外名士搜索一空，还特别注意收罗“新贵之卒业之留学生”[133]，组成了两个庞大的代表团（见表1—7、表1—8）。

表1—7所列代表团为端方和戴鸿慈带领，随员共52人，留学生28人，减去洋员2人，占中国随员总数的56%；表1—8为载泽、尚其亨和李盛铎带领，随员共44人，其中留学生15人，占随员总数的34.1%。两路中国随员共94人，留学生占45.7%。在考察过程中，五大臣沿途还不时招揽海外留学生充当随员。而这些临时性的随员有的并不在表中，如杨度等。因此，实际上留学生随员的比例更大，其承担的事务和作用也就更大。

更重要的是，由于五大臣和传统教育体制下的“随团名士”随员不懂外语，所以考察工作主要依靠通晓外语、比较了解外国情形的留学生随员来承担，故其作用也就更显重要。他们不仅担任译员，还要采访调查，编译资料，撰写报告。考察五大臣也很注意发挥他们的作用。如后来成为著名外交家的留美生随员施肇基回忆：“端方对余极为倚重，沿途事务不论巨细，皆与余商议而行。”[134] 戴鸿慈在考察日记中写道：“此行需才甚亟，凡从前留学诸生，苟可相助为理者，必令为一臂之援，固夙愿也。”[135]日本还将留日学生参与考察的活动写入宏文学院的讲义：“唐（宝锷）、戢（翼翚）两氏此次随考察政治大臣载泽殿下行，任调查日本政治制度之责，克尽力于开发国运，其影响于清国前途者，正未有艾也。”[136] 陆宗舆还因此被清廷升为二等参赞。

1906年8月考察结束，五大臣向清廷呈递了考察报告，提议按所拟方案立宪。9月1日，清廷遂正式宣布“仿行宪政”。就留学生随员而论，他们的重要功绩在于编译了西方和日本政治体制方面的大量资料，编成《列国政要》133卷，其中以端方名义编辑的就有30 部，另有《欧美政治要义》18章，为清廷的政治改革提供了重要的借鉴。至于向清廷呈递的考察折子当然非常重要，长期以来多认为是出自当时在日本留学的杨度笔下，但近年来有争议。[137] 这自然对评价留学生的作用有所影响，不过并没有从根本上减弱留学生在宪政改革中的重要性。因为1907年清廷又派达寿等再次赴日考察政治的过程，则又一次证明了留学生的作用。这次考察编有《日本宪政史》等五种15册，呈递《奏考察日本宪法政情形折》等，从宪法、议会、官制等多方面分析了日本宪政的特点，论证中国仿日行宪的可行性，促使清廷确立了模仿日本明治宪政的模式，而这些“都属留学生为之”[138]。更确切地说，这里的留学生更多的是指留日学生。退一步讲，即使就1906年上呈的《立宪预备折》而言，最后定稿的肯定是戴鸿慈与端方，尤其是后者，而他们的行为无疑受到了留学生们的影响。特别是载泽“为留学生所迷，极力推陈出新”[139]，以致在面见慈禧时，竟不惜“破釜沉舟，剀切陈奏”，使得“两宫大为之动容”[140]。也正因此，顽固的慈禧太后才下决心预备立宪。

2.起草多种立宪文件

在清廷筹备立宪过程中，留学生尤其是留日学生还为清廷起草了许多重要的法规，如《丙午官制改革草案》《咨议局及资政院章程》《内阁官制与弼德院官制草案》《宪法大纲》《大清宪法草案》等。

起草《丙午官制改革草案》1906年（农历丙午年）9月1日，清廷发布“仿行宪政”上谕，明确指出预备立宪应从官制入手。接着，又颁布改革官制谕，成立官制编制馆，作为编纂官制方案的专门机构。其编制大臣等上层主事者当然是清朝贵族，如载泽、铁良以及汉族出身的中央大员如老谋深算的袁世凯等，但具体的职员则“多东西洋毕业生”[141]。其中金邦平、汪荣宝、曹汝霖、张一麐等为起草课委员，陆宗舆、邓邦述、熙彦为评议课委员[142]。以此为标志，清王朝最后一次政治改革——筹备立宪正式开始，而官制改革则是宪政改革的第一步。官制编制馆拟定的方案直接关系到宪政改革的方向。1906年11月2日，编制馆向清廷呈递了《厘定中央各衙门官制缮单进呈折》。该草案试图仿照三权分立的原则，以责任内阁来代替原来以军机处为政务中枢的部院制，先设立带有议会性质的资政院，司法独立。虽然新官制草案遭到了来自各方既得利益者的坚决反对，三权分立的原则也被11月6日清廷发布的上谕否决，但是，各部院的调整方案基本上得到了批准，机构设置从而趋向合理。特别是清廷同意将刑部改为法部，专任司法；将大理寺改为大理院，专掌审判，使司法在名义上实现了独立，这是中国司法史上一个前所未有的变革。其中留学生的努力不容忽视。

起草《宪法大纲》《大清宪法草案》宪法乃现代国家根本大法，但清王朝是封建君主制国家，并无宪法。因此，制定宪法就成为宪政改革的头等大事，清廷也格外重视。1908年7月22日谕旨下达后即开始，先由奕劻、载泽、溥伦等满族出身的王公大臣确定“巩固君权”的编纂原则，然后再由宪政编查馆谙习法政的职员具体拟定，其中“汪荣宝、杨度所拟居多”[143]。由于编纂原则已先行出台，最后，草稿又由奕劻等检查厘定，因此，1908年8月27日公布的《钦定宪法大纲》，虽然是参照日本帝国宪法制定，但关于皇帝权力的规定比日本天皇还要大，这自然让人大失所望，与众人期待的立宪目标相差甚远。但这与具体的留学生起草人无关。而且，对“臣民权利”的承认不能不说是一大成绩，如规定臣民在法律内的言论、著作、出版及集会、结社等自由，以及非按法律规定不得加以逮捕、监禁、处罚，财产及居住场所不受侵扰等。这是中国历史上第一次以宪法的形式对臣民权利和义务的规定。

《大清宪法草案》的出台也有与上述相似的情况，且更有戏剧性。本来，杨度先起草了预备立宪的《逐年筹备事宜清单》，并与《宪法大纲》同日公布。《逐年筹备事宜清单》实际是预备立宪的一个逐年计划，原来杨度草稿拟定的预备立宪时间是5年，但被清廷改为9年，[144] 为此，受到立宪派乃至革命派的强烈质疑和反对。1909年，立宪派发动了三次宪政大请愿。究竟是5年合适还是9年合适，国内外的学者意见不一，很难定论，[145] 在此不作分析。

需要指出的是，清廷被迫于1910年11月5日颁布上谕，任命溥伦和载泽为纂拟宪法大臣，命其讨论修改。又于1911年3月20日任命度支部右侍郎陈邦瑞、学部侍郎李家驹和民政部侍郎汪荣宝为协同纂拟宪法大臣。那么这三人出身情况又如何呢？陈邦瑞，1855年生，浙江慈溪人。光绪元年（1875）己亥科举人，次年丙子科进士。历任户部左侍郎、吏部左侍郎、度支部右侍郎等职。宣统三年（1911）出任袁世凯内阁弼德院顾问大臣。也就是说，他在55岁时被调任协同纂拟宪法大臣，参与《大清宪法草案》的修订工作，而此前则看不出他与法政的任何联系。李家驹则不同，1871年生，汉军正黄旗人。光绪进士，授翰林。1903年任湖北学政，后调东三省，不久任京师大学堂监督，授学部右丞。1907年任考察日本宪政大臣，授内阁学士。1909年署理学部左侍郎。应该说，他与宪政还是有联系的。更值得注意的是清廷对汪荣宝的擢拔，表明清廷在水深火热之中对这个留学生法学家的青睐。因此，宪法草稿的起草实际上是汪荣宝和李家驹所为，他们对是否限制皇帝权力还发生了争执，因为汪主张限制皇权。[146]

然而，历史的发展似乎在嘲弄他们的开明与保守，因为他们还没来得及将宪法草稿提交，辛亥革命的枪炮声已经骤然响起，摄政王载沣在十万火急之中，接受了资政院取消皇族内阁、召开国会的建议，后又被迫接受了留学生张绍曾和蓝天蔚等提出的等同于最后通牒的“政纲十二条”，命令资政院用三天时间制定和通过了中国第一部宪法《重大宪法信条十九条》，史称《十九信条》。其基本精神是在保障皇权的条件下进行君主立宪，如“一、大清帝国之皇统，万世不易。二、皇帝神圣，不可侵犯”。另外，为了平息人们对“皇族内阁”的愤怒，在第八条规定“皇族不得为总理及其它国务大臣，并各省行政官”中，对皇帝的权力也有所限制，如“三、皇帝权以宪法规定为限”，虽只字未提人民的权利。但与此前公布的宪法相比，仍有很大的进步，不仅缩小了皇帝的权力，还扩大了议会和总理的权力，确立了类似英国的议会内阁制，且具有临时宪法的性质。这个《十九信条》也出自留学生之笔，起草人为易宗夔。但根据其经历，有的恐非其所愿。从其下面的有关记述中即可印证一斑。

易宗夔（1874—1925），原名鼐，戊戌变法失败后改名宗夔。湖南湘潭人，早年与谭嗣同等创立南学会，戊戌变法期间任《湘学报》编辑。光绪二十四年（1898）其在《湘报》第20号发表《中国宜以弱为强说》，认为中国的祸患是“君权太重，民气不伸”，主张“利之所在，听民自兴之；害之所在，听民自去之”；“一切制度悉从泰西”，“改法以同法”即“西法与中法相参”；“通教以绵教”即“西教与中教并行”。该文发表后，震动一时，成为湖南宣扬西化第一人。湖广总督张之洞斥之为“匪人邪士，倡为乱阶”，“十分悖谬，见者人人骇恐”，咒之为杂种，要求陈宝箴、黄遵宪予以阻止。陈宝箴亦称“前睹易鼐所刻，骇惊汗下”。光绪二十九年（1903），易被选送日本入东京法政学堂学习法政，与宋教仁交往，入政闻社。归国后，任湖南咨议局议员。1909年冬被选为北京资政院议员，为立宪派骨干，并与谭延闿等成立宪友会湖南支会。曾任湘潭学务办公、董事，倡办新学，并与胡元倓等创湘潭中学堂，先后在明德学堂、湖南高等学堂、清华高等学堂执教。民国初年曾参加南社。民国六年（1917）为众议员，曾任法制局长，[147] 与罗杰、雷奋时称资政院“三杰”，敢言善辩。1910年10月17日，资政院在讨论理藩部交议的提案时，易宗夔突然起立发言：资政院开院已有半月，但所讨论的都是些枝叶问题，不是根本问题，根本问题就是速开国会。为此，他要求议长改定议程，立即讨论速开国会的问题，其发言赢得掌声一片。10月26日，资政院终于通过了请速开国会的奏稿，立宪派议员们顿时欢呼雀跃，汪荣宝甚至激动得三呼万岁。

对易宗夔之有关表现，张朋园著《立宪派与辛亥革命》（第70—73页）在写到资政院会议时也有涉及：宣统二年湖南举办地方公债，巡抚杨文鼎未经交湖南省咨议局议决，即令开始发行。议长谭延闿愤其漠视咨议局权限，将该案提请北京资政院核议。资政院以杨抚不法，据实奏上。岂料清廷的答复竟然是该抚未交局议，“系属疏漏”，既经部议奉旨允准，仍照旧办理。资政院又以地方官侵权违法，不加处分，仅以“疏漏”二字了之，显然为军机大臣不负责任的表示，故要求军机大臣到资政院答复质询，而军机大臣置之不理。资政院改以咨文质问军机处对内政外交是否完全负责，军机大臣回答说：“此种问题，须俟内阁成立以后方可解决，现在难以答复。”因此引发了资政院与政府对立的导火线。11月22日，在资政院召开全体会议时，易宗夔一马当先，当场指出：政府仅以“疏漏”两字了之，而不惩处该抚之侵权失职，资政院与咨议局已属多余之物，可以解散矣！否则军机大臣必须到院说明其何以如是处置。一个普通议员竟如此批评政府，不难想见易宗夔之风采！亦可想见当时的民主氛围！

由上观之，易宗夔起草《十九信条》时的原稿虽然不得而知，但不论从哪个角度来看，对民权又如此忽视都很难说是他之初衷，或者说反映了当时立宪派留学生的无可奈何。但不管怎么说，这个《十九信条》毕竟体现了宪政的分权和法治精神，相对于封建的皇权而言，仍然是一个巨大的进步。

起草《内阁官制草案》与《弼德院官制草案》丙午官制改革虽以责任内阁的流产而收半效之功，但改革趋势不可逆转，立宪呼声已响彻朝野，以留日学生为主体的立宪派发起了几次大规模的请愿运动，迫使清廷于1910年11月将筹备立宪时间由9年缩短为5年，准备于1911年设立内阁。不过，据《汪荣宝日记》记载，《内阁官制草案》早在1910年6月23日前，就由日本法政大学毕业的宪政编查馆馆员李景龢草毕。他为使内阁总理真正负责，试图削弱君主权力，因此，在草案中作了一些限制规定。但6月27日宪政编查馆讨论时，因意见分歧未能通过。8月16日，李景龢随海军大臣赴日美考察前，将内阁官制草案交付汪荣宝润色。汪既赞同李景龢的主张，又感到不改难以通过，最后在矛盾中修改后上交。1911年5月8日，清廷正式颁布了《内阁官制暨内阁办事暂行章程》，但是，内容已非初比，皇帝依然大权在握。汪荣宝不禁发出“与虎谋皮之叹”[148]。与此章程同时颁布的还有《弼德院官制》，也为李景龢起草，[149] 并经过多次讨论修改，也在这一天，“皇族内阁”登台亮相！

由上可见，本来相当多的留学生还寄希望于立宪，为此，积极参加新政，希望通过有序、平稳的体制改革，建立英国式君主立宪的现代国家。但是，皇族内阁的出笼，标志着清末新政进入了改革、立宪的死胡同，击碎了他们多年的幻想。留学生们的初衷已被扭曲，感情受到了愚弄，对清王朝失去了信心和耐心；而体制外的留学生们更被激怒，进一步加快了武装革命的步伐。最终，踟蹰不前的清王朝终于在清末宪政运动和革命的浪潮中，被以留学生为主体的革命派用暴力革命的手段推翻。