第三节 我国精准扶贫方略与脱贫标准
一 我国精准扶贫方略
（一）精准扶贫思想形成的背景与提出
我国是世界上减贫人口最多的国家[41]。改革开放40多年来，我国持续开展了以农村扶贫开发为中心的减贫行动，在全国范围内开展有组织、有计划的大规模开发式扶贫，先后实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》[42]《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》[43]《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》[44]等中长期扶贫规划，取得了举世公认的辉煌成就。然而，长期以来，我国贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出[45]。在扶贫对象上，1980年代中期，我国扶贫主要针对县级贫困区域；2001年，扶贫重点对象转向15万个村级贫困区域，实施整村推进扶贫；2011年，我国划定了14个集中连片特困地区进行重点扶贫。这种扶贫的对象主要是区域。以区域为对象的扶贫工作虽然有助于在短期内集中政策和资金资源，改善发展的基础条件，让有能力的贫困人口尽快脱贫，但对于“谁是贫困居民”“贫困原因是什么”“如何针对性帮扶”“帮扶效果怎么样”等问题是模糊的。
归纳起来，大水漫灌式的区域扶贫方式主要存在四个问题：一是贫困人口底数不清，扶贫对象常由基层干部推测估算，扶贫资金“天女散花”，以致“年年扶贫年年贫”；二是重点县舍不得“脱贫摘帽”，数字弄虚作假，挤占浪费国家扶贫资源；三是人情扶贫、关系扶贫，造成应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公，甚至滋生腐败；四是不少扶贫项目粗放“漫灌”，针对性不强，受益多的主要还是贫困乡村中的中高收入农户，低收入贫困农户受益的相对较少[46]。
鉴于此，原有的扶贫体制机制必须修补和完善。也就是：要解决钱和政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样等问题。扶贫必须要有“精准度”。
2012年11月15日，在十八届中央政治局常委与中外记者的见面会上，习近平同志掷地有声地说：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”
粗放扶贫的反面是精准扶贫。“精准扶贫”思想的提出，最早是在2013年11月，习近平同志到湖南省湘西州十八洞村考察时首次提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要思想。2014年1月，中办详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地[47]。2014年3月7日，在参加十二届全国人大二次会议贵州代表团审议时，习近平同志指出：“精准扶贫，就是要对扶贫对象实行精细化管理，对扶贫资源实现精确化配置，对扶贫对象实行精准化扶持，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上、真正用在贫困地区。”[48]之后，习近平同志多次对精准扶贫做出重要论述，精准扶贫思想不断丰富和完善，精准扶贫成为我国脱贫攻坚的基本方略。习近平同志提出的精准扶贫思想的最大突破点体现在扶贫脱贫对象由区域转到精准的贫困家庭和贫困人口[49]。
（二）精准扶贫精准脱贫基本方略
2015年11月27日，习近平同志在《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》指出，脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会[50]。在这次讲话中，习近平同志系统阐述了我国精准扶贫精准脱贫的基本方略。
精准扶贫精准脱贫基本方略的主要内容，就是做到“六个精准”，实施“五个一批”，解决“四个问题”[51]。践行习近平扶贫思想，就是要真正落实这一基本方略，把“精准”理念落到实处，不断提升精准识别、精准帮扶、精准施策、精准退出质量，将扶贫扶到点上、扶到根上。
做到“六个精准”：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。
实施“五个一批”：发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。此外，还要实施健康扶贫、资产收益扶贫、危房改造等。
解决“四个问题”：扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退。
习近平精准扶贫精准脱贫基本方略是扶贫领域的重大创新，“六个精准”是基本要求，“五个一批”是根本途径，“四个问题”是关键环节，充分体现了目标导向与问题导向相统一、战略性与可操作性相结合的方法论。
二 我国贫困人口脱贫标准
在当今脱贫攻坚战中，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）和《“十三五”脱贫攻坚规划》均对农村贫困人口的脱贫提出了明确的规定和要求，即稳定实现（现行标准下）农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（简称“两不愁三保障”）。2016年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于建立贫困退出机制的意见》（厅字〔2016〕16号）进一步对贫困人口退出的要求和标准做出了具体的规定：“贫困人口退出以户为单位，主要衡量标准是该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。”[52]2019年4月16日下午，习近平同志在重庆市主持召开的解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上指出：“我多次强调，要坚持现行脱贫标准，既不拔高，也不降低。”但当前，一些地方“脱贫标准把握不精准，有的降低标准，没实现‘两不愁三保障’就宣布脱贫，更多是拔高标准，像易地搬迁面积超标准、看病不花钱、上什么学都免费等，脱离国情不可持续”[53]。为此，国务院扶贫开发领导小组在2019年6月23日印发的《关于解决“两不愁三保障”突出问题的指导意见》中再次强调，“贫困人口退出的标准是收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障”，要求各地区各部门“要坚持这个标准不动摇，既不拔高，也不降低”[54]。
这可以理解为我国贫困人口退出的标准包括两个方面，一是贫困户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准，二是贫困户稳定实现“两不愁三保障”（即吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障）。当然，这两个方面是紧密联系的，人均纯收入不仅决定着“吃”和“穿”的问题，还在一定程度上承担着一定的义务教育、基本医疗和住房安全保障的作用和功能。
（一）人均纯收入标准
我国的扶贫标准在不同时代有着不同内涵。1980年代的国家贫困标准线相当于“吃饭线”，是以卡路里计算得到的。而目前国家扶贫标准已发展到了多维度，不仅保障贫困人口的吃饭问题，还要使贫困人口获得教育、医疗、住房、社会保障等诸多方面的公共服务。
2008年以前，我国政府设定了两个扶贫标准，即绝对贫困标准和低收入标准。
1998年之前，我国只有绝对贫困标准。1985年、1990年、1994年、1997年的农村贫困标准（绝对贫困标准）由国家统计局农村社会经济调查总队根据全国农村住户调查分户资料测定，其他年份则使用农村居民消费价格指数进行更新。我国最后一次详细测定绝对贫困标准是在 1997年，采用了世界银行推荐的确定贫困线的基本方法[55]。具体分为五步。①确定最低营养需求（指维持人体生存所必需的营养需求）。根据营养学家建议，我国采用每人每日2100大卡热量作为最低营养需求。②计算食物贫困线。利用全国农村住户调查数据，根据穷人的实际消费价格和消费结构计算出能获得最低营养需求的食物支出，以该食物支出作为食物贫困线。③计算非食物贫困线。采用世界银行的马丁法（Martin method），利用计量方法找到低非食物贫困线和高非食物贫困线。④计算贫困线。食物贫困线+低非食物贫困线=低贫困线。低贫困线的农户，只能达到基本食物消费和一些农户愿意牺牲基本食物消费来换取的最必需的非食物消费。在1997年测定的低贫困线中，农户食物消费支出份额高达85%，这表明，低贫困线确实是一条极端贫困线。食物贫困线+高非食物贫困线=高贫困线。达到高贫困线的农户可以获得基本食物消费以及与基本食物消费同等重要的非食物消费[56]。⑤确定农村贫困标准。由于我国农村的贫困面很大，而国家扶贫资源有限，根据情况，确定低贫困线作为农村贫困标准，用来衡量农村贫困状况。1986年的绝对贫困标准为206元/（人·年），2000年为625元/（人·年），2005年为683元/（人·年），2007年为785元/（人·年）。
1998年，为了更好地监测刚实现基本温饱的贫困人口的动向，并进行贫困的国际比较，国家统计局开始测算新的贫困标准——低收入标准，并从2000年起向社会公布。具体方法是：采用1997年的食物贫困线（经物价指数调整），再利用在贫困状况下食物消费占总生活消费 60%的假设，计算出1998年农村低收入标准为880元[57]。该标准的测定使用了世界粮农组织采用的一个通用的假设，即当恩格尔系数（食物消费份额）在60%以上时，生活水平一般为贫困。按1993年购买力平价换算，“1天 1美元”标准在1998年应为每年885元人民币，这与低收入标准非常接近，表1-7亦表明了这一点。2000年的低收入标准为865元/（人·年），2005年为944元/（人·年），2007年为1067元/（人·年）。
表1-7 我国2000～2005年农村贫困标准比较
2008年，我国将绝对贫困标准和低收入标准合二为一，统一使用1067元/（人·年）作为国家扶贫标准。之后，随着消费价格指数等相关因素的变化，我国的2009年和2010年贫困标准进一步分别上调到1196元/（人·年）和1274元/（人·年）。
在2011年11月29日至12月1日召开的中央扶贫开发工作会议上，中央决定将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准。这个新标准比2009年1196元的标准提高了92%，更多低收入人口将享受到国家的扶贫优惠政策，有助于加快实现全面小康。时任国务院扶贫办主任范小建指出，这个新标准的出台，一是要与到2020年稳定实现扶贫对象“两不愁三保障”的奋斗目标相一致，不仅考虑吃饭、穿衣、住房等基本生存的需要，也要兼顾部分发展的需要；二是要与“低保维持生存，扶贫促进发展”的工作定位相一致，以低保为基础，考虑发展生产、增加收入的需要，有助于缩小收入差距；三是与各省提出的自定扶贫标准的想法应基本一致；四是要稳妥可行。不断巩固和完善大扶贫的工作格局，不断加大投入和工作力度，经过努力，可以实现新标准下扶贫对象“两不愁三保障”的奋斗目标。根据测算，以农民人均纯收入2300元为标准，到2011年底，对应的扶贫对象规模能够突破1亿人[58]。
国家统计局城乡住户调查办公室主任王萍萍阐释了目前我国农村贫困标准的含义：“2014年，在有基本住房的情况下，每人每年2800元（2010年不变价）的农村贫困标准中，实际食品支出比重（即恩格尔系数）为53.5%，相当于人均每天食品消费支出4.1元；若将每天1斤米面（商品粮）、1斤菜、1两肉或1个鸡蛋当作每人基本食品消费需求，根据农村居民出售和购买产品综合平均价格，需要开支3.925元。4.1元约为3.925元的1.05倍。因此，在2014年，农村贫困标准中的食品支出可满足健康生存需要的热量和蛋白质需求，做到‘吃饱，适当吃好’。同时，根据微观经济学效用理论推论，在此标准下的其他支出可满足与健康生存同等重要的非食品消费需要。”[59]鲜祖德等分析认为，现行农村贫困标准符合我国国情和当前发展阶段，是科学合理的：一是测算方法科学规范，采用了国际上通用的基于食物、非食物需求测算的贫困标准测算方法；二是测算所用的基础数据准确可靠，是根据对全国农村居民家庭直接调查得到的；三是现行农村贫困标准是与“两不愁三保障”相结合的基本达到稳定温饱的标准，基本能满足与稳定温饱生活相适应的食物需求，做到“吃饱，适当吃好”，还能基本满足衣、住、用、行以及义务教育、基本医疗等非食物需求，从而基本实现“不愁吃、不愁穿”的稳定温饱要求；四是符合农村居民对小康的基本期待，是农村居民跨入小康的门槛；五是现行标准基本符合国际标准[60]。
2015年和2016年，我国农村贫困标准分别更新至2855元/（人·年）和2952元/（人·年）[61]（见表1-8）。预计2020年我国农村贫困标准可能达到4000元/（人·年）。
表1-8 我国2010～2016年农村贫困标准、贫困人口与贫困发生率
（二）“两不愁三保障”的衡量标准
“两不愁三保障”的衡量标准较为复杂，国家层面至今没有公开制定统一的标准体系，各省（区、市）根据实际制定了一些标准或要求，但差异较大，有的省（区、市）标准偏高，有的则偏低，甚至不很明确。这里，主要根据作者自2016年5月至今多次参加国家级和各级地方政府精准扶贫/贫困退出第三方评估工作中获得的基本知识和经验，来阐述一般的衡量标准。
1.不愁吃
系指农户吃饭有保障。主要评判依据如下。
（1）根据居住地饮食习惯，农户有能力通过自产或自购满足口粮需求以及补充一定的肉、蛋、豆制品等必要营养食物。具体要求：①主食必须是粮食且能吃饱，种类不限，麦类、稻类等均可；②蛋白质摄入量要够，每月吃蛋白质食品（肉类、蛋类、奶制品、豆制品中的任何一种）至少1次。
（2）饮水安全有保障。所谓饮水安全有保障，主要是指贫困人口有水喝，饮水安全达到当地农村饮水安全评价标准。在山区尤其是喀斯特石漠化等缺水地区，要注意水源、水量和水质达到要求。具体要求：①水质情况，要求全年水质不安全时间不得超过1个月，原则上，饮水来源只作为辅助判断依据，水质安全问题以地方行业部门鉴定或化验报告为准；②缺水程度情况，一般不能一年连续30天以上出现饮水困难，是否困难根据取水便利程度判断；③取水便利程度，通常以正常人单次取水往返时间不超过20分钟来判断。
2.不愁穿
是指农户穿衣有保障。也就是说，根据居住地环境，农户有能力自主购买或通过亲属购买衣物，做到四季有换季衣服、日常有换洗衣服。穿衣主要靠社会捐赠、接济的，不属于穿衣有保障。据此归纳，具体要求有三点：①有应季的衣物、鞋和被子；②有日常换洗的衣物；③衣物不能主要靠捐赠。
3.义务教育有保障
是指除身体原因不具备学习条件外，贫困家庭义务教育阶段适龄儿童、少年（一般是6～15周岁）不失学辍学，保障有学上、上得起学。这就要求所有的建档立卡贫困户、低收入的非建档立卡户若出现因厌学而辍学的情况，地方政府应做劝学工作，确保上学（可以提前进行职业教育）。
4.基本医疗有保障
主要衡量标准如下。
（1）贫困人口全部纳入基本医疗保险、大病保险和医疗救助等健康扶贫政策和制度保障范围。这意味着并不是大病重病都要纳入保障范围，而是做到建档立卡贫困户的健康扶贫政策实现全覆盖。
（2）常见病、慢性病能够在县、乡、村三级医疗机构获得及时诊治。这就要求建设好县医院、乡镇卫生院、村卫生室三级医疗机构，有医生看病，有地方看病，有基本药物。
（3）得了大病、重病后基本生活有保障。这里特别要注意三个方面：一是“看得上病”，是指看得上基本的病，包括常见病、多发病和地方病；二是“看得起病”，是指不能因为看常见病而吃不上饭；三是不因大病影响基本生活，这不是从看病支出来看，而是看“两不愁”和其他两个保障的情况。
5.住房安全有保障
主要是指对于现居住在C级和D级危房的贫困户等重点对象，通过进行危房改造或其他有效措施，保障其不住危房。
在调查评估中，保障住房安全的标准主要有三点。①不能居住C级或D级危房。原则上，危房等级以县级及以上住建部门提供的鉴定结果为准。②无自有住房，长期居住在子女家、亲戚朋友家或敬（养）老院及稳定租房居住的，视为住房安全有保障，但临时住房居住时间至少一年。③独居老人住危房问题。若老人和子女未分户，以居住条件最好的住房来判定；若老人和子女分户，子女住房较好，老人住危房，子女仍为主体责任人，但政府要劝说子女尽赡养义务，严重时，地方政府应起诉子女，确保老人不住危房。
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