Ⅱ 立法发展报告
Ⅱ Legislative Development Reports
B.2 立法发展总报告
张鹏 汤善鹏 杜维超 张洪鲁[1]
摘要：2018年是十三届全国人大及其常委会依法履职的第一年，也是历届常委会履职第一年审议通过法律案数量最多的一年。宪法修正案和监察法经全国人大审议通过。全国省级人大及其常委会立法工作中以法规修改为重，从侧面印证了地方逐步由规模化立法向适度修法模式的转变。其中，财政经济类地方立法居于首位，反映出我国经济由高速增长阶段转向高质量发展过程中对于高质量立法的需求。设区的市地方立法取得重大进展，具有数量大、事项全、重点突出、特色鲜明的特点。
关键词：立法 法规修改 高质量立法 地方立法
立法是法作用于国家治理的起点，乃法治之前提与首要环节。[2]完备良善的法律规范体系无疑是社会主义法治体系建设的重要基石，也是政权稳定和社会发展的基本保障。[3]建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。新时代的中国立法发展，是国家治理领域中的一场广泛而深刻的革命，也是一个长期的、艰巨的、复杂的历史过程，需要进行具有许多新的历史特点的持续不懈的艰苦努力。[4]我国在中央统一领导的基础上，形成了“多级并存、多类结合”的立法体制。因应新时代社会主要矛盾的转化，基于推进全面依法治国基本方略的战略考量，党的十九大报告强调要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，由此揭示出当代中国立法发展正在发生的极为深刻的革命性变化。[5]对中央和地方各级立法年度发展状况进行总结梳理，展现出新时代立法与改革决策的有机衔接、相互促进，“在法治下推进改革，在改革中完善法治”，鲜明展示新时代中国法治现代化进程的时代走向。
一 2018年全国人大及其常委会立法进展
（一）十三届全国人大常委会立法规划
2018年8月，党中央批准了十三届全国人大常委会立法规划，并以中共中央文件转发了中共全国人大常委会党组关于十三届全国人大常委会立法规划的请示。立法规划是每届全国人大常委会立法工作的“任务表”“施工图”。十三届全国人大常委会立法规划是中国特色社会主义进入新时代后制定的第一个五年立法规划，是立法工作新形势新任务新要求的集中体现，是加强和改进新时代立法工作的总体部署和行动号令。十三届全国人大常委会立法规划中含各类立法项目共116件。其中，第一类项目（即条件比较成熟，十三届全国人大常委会任期内拟提请审议）有69件，包括新制定学前教育法、个人信息保护法等35件，修改全国人民代表大会组织法、国务院组织法、治安管理处罚法等34件。第二类项目（即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议）有47件，包括修改公司法、商业银行法、道路交通安全法等。第三类项目则包括农村集体经济组织、社会信用、人工智能、湿地保护、家庭教育等立法条件尚不完全具备，需要继续研究论证，经研究论证，条件成熟时安排审议的立法项目。[6]其中，重点领域立法主要包括以下几方面。
一是贯彻新发展理念，建设现代化经济体系。深化供给侧结构性改革，修改铁路法、矿产资源法、电力法、产品质量法、计量法，制定能源法、原子能法；坚持创新驱动发展战略，修改专利法、科学技术进步法；深化土地制度改革和实施乡村振兴战略，修改农村土地承包法、土地管理法，制定乡村振兴促进法；激发市场主体活力和推动形成全面开放新格局，修改公司法、企业破产法、海商法、反垄断法，制定外国投资法；深化金融体制改革和防范金融风险，修改证券法、商业银行法、中国人民银行法，制定期货法；深化税收制度改革和全面落实税收法定原则，修改税收征收管理法，制定增值税法、房地产税法等10部单行税法。
二是完善国家机构组织，加强社会主义民主政治建设。加强人民当家作主制度保障，修改全国人大组织法（全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则修改，一并考虑）、地方组织法、国务院组织法、城市居民委员会组织法、村民委员会组织法、监督法；深化行政体制改革，修改行政处罚法、行政复议法、公务员法；深化司法体制改革和完善仲裁制度，修改人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法、人民警察法、律师法、仲裁法，制定看守所法、民事强制执行法。
三是坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣。建立网络综合治理体系，制定个人信息保护法、数据安全法、电信法；推动文化事业和文化产业发展，修改著作权法、档案法、文物保护法、体育法，制定文化产业促进法。
四是保障和改善民生，加强和创新社会治理。落实“两步走”方案，审议民法典各分编，完成民法典编纂；加快教育现代化，修改职业教育法、教师法、学位条例，制定学前教育法；加强对特殊人群的保护和打赢脱贫攻坚战，修改未成年人保护法（预防未成年人犯罪法修改，一并考虑）、老年人权益保障法，制定社会救助法；实施健康中国战略，修改药品管理法、农产品质量安全法、执业医师法、动物防疫法，制定基本医疗卫生与健康促进法；保护公民财产权，修改城市房地产管理法，制定不动产登记法；加强社会治理制度建设，修改海上交通安全法、安全生产法、治安管理处罚法、刑法、道路交通安全法、气象法，制定社区矫正法、法律援助法。
五是加快生态文明体制改革，建设美丽中国。实施主体功能区和用途管制制度，制定国土空间开发保护法；着力解决突出环境问题，修改固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、环境影响评价法；加大生态系统保护力度，修改森林法、草原法、渔业法，制定国家公园法、长江保护法。[7]
（二）全国人大立法进展
根据中国人大网发布的法律文件，2018年1月1日至12月31日，全国人大修改《中华人民共和国宪法》，制定《中华人民共和国监察法》，通过《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于设立第十三届全国人民代表大会专门委员会的决定》《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》等2件有关法律问题的决定。
2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》，并于当日发布公告，予以公布施行。宪法修正案共21条，包括12个方面。①确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。②调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。③完善依法治国和宪法实施举措。④充实完善我国革命和建设发展历程的内容。⑤充实完善爱国统一战线和民族关系的内容。⑥充实和平外交政策方面的内容。⑦充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容。⑧增加倡导社会主义核心价值观的内容。⑨修改国家主席任职方面的有关规定。⑩增加设区的市制定地方性法规的规定。⑾增加有关监察委员会的各项规定。⑿修改全国人大专门委员会的有关规定。
2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》由十三届全国人大第一次会议表决通过，并于当日发布公告，自公布之日起施行。《中华人民共和国监察法》分为9章，包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则，共69条。主要内容包括：（1）监察工作的指导思想和领导体制；（2）监察工作的原则和方针；（3）监察委员会的产生和职责；（4）实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖；（5）监察机关的权限设定；（6）严格规范监察程序；（7）加强对监察机关和监察人员的监督。
（三）全国人大常委会立法进展
2018年，全国人大常委会共制定法律8件，修改法律47件（次），通过有关法律问题和重大问题的决定9件，具体进展情况如图1所示。
图1 2018年全国人大常委会的立法进展情况
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
全国人大常委会新制定法律共8件。2018年4月27日通过《中华人民共和国人民陪审员法》和《英雄烈士保护法》，2018年8月31日通过《中华人民共和国电子商务法》和《中华人民共和国土壤污染防治法》，2018年10月26日通过《中华人民共和国消防救援衔条例》和《中华人民共和国国际刑事司法协助法》，2018年12月29日通过《中华人民共和国车辆购置税法》和《中华人民共和国耕地占用税法》。
全国人大常委会通过《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》《关于设立上海金融法院的决定》《关于延长授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定期限的决定》《关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定》《关于延长授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点期限的决定》《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》等有关法律问题的决定，《全国人民代表大会常务委员会关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》。[8]
全国人大常委会修改法律47件（次）。2018年4月27日，修改通过了《中华人民共和国国防教育法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国进出口商品检验法》[9]《中华人民共和国国家情报法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国精神卫生法》。2018年8月31日修改通过了《中华人民共和国个人所得税法》。
2018年10月26日修改通过了《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国船舶吨税法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国公共图书馆法》《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国农业机械化促进法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国残疾人保障法》。
2018年12月29日修改通过了《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国职业病防治法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国农村土地承包法》。
全国人大常委会批准的国际条约有以下几个。①第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议决定：批准2016年3月23日由中华人民共和国代表在布里奇顿签署的《中华人民共和国和巴巴多斯引渡条约》。②第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定：批准2016年3月24日由中华人民共和国代表在圣乔治签署的《中华人民共和国和格林纳达关于刑事司法协助的条约》。③第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定：批准2016年3月24日由中华人民共和国代表在圣乔治签署的《中华人民共和国和格林纳达引渡条约》。④第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定：批准2017年6月9日由中华人民共和国代表在阿斯塔纳签署的《上海合作组织反极端主义公约》。
全国人大常委会已完成《2018年立法工作计划》“继续审议的法律案”12件中的11件，仅余《基本医疗卫生与健康促进法》尚未通过；对于工作计划中14件“初次审议的法律案”已通过5件；在“做好授权决定和改革决定相关工作”方面，已完成的决定占80%（见图2）。
图2 2018年全国人大常委会的立法工作计划完成情况
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
（四）全国人大常委会立法进展述评
2018年是全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，是十三届全国人大及其常委会依法履职的第一年，也是历届常委会履职第一年审议通过法律案数量最多的一年。[10]
2018年9月7日，全国人大常委会召开立法工作会议，部署十三届全国人大常委会立法规划的实施工作。根据十三届全国人大常委会立法规划任务分工方案，57家承担牵头起草工作的单位按照“任务、时间、组织、责任”四落实的要求，明确所承担的立法项目具体起草工作计划和方案，明确时间表、路线图和责任人。同时，明确全国人大各专门委员会负责联系的立法项目，做好跟踪督促工作。[11]
总体而言，2018年全国人大及其常委会的立法工作具有三大重点和特点。第一，推动新宪法修正案的通过，在相关立法中落实宪法修正案关于社会主义核心价值观和宪法宣誓制度的规定。第二，采取打包修法方式，保证机构改革与立法无缝对接。2018年3月，十三届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革方案》，涉及法律规定的行政机关职责和工作调整，需要对有关法律规定进行修改。仅用1个月时间，十三届全国人大常委会第二次会议即审议通过《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》，保证机构改革与立法做到“无缝对接”。2018年，全国人大常委会采取打包修改法律、作出决定等方式，先后4次“打包”修改法律33件（次）。作为立法的创新形式，打包修改有利于节约立法资源、提高立法效率。第三，全国人大及其常委会立法突出强调民生保障和改善，民生领域新增和修改立法数量为26件[12]，用完备的法治保障人民权益、增进民生福祉。2018年8月，十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》，成为我国首部规范防治土壤污染的专门法律。其中明确规定，国家建立农用地分类管理制度。按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。对不同类的农用地，法律分别规定了不同的管理措施，明确相应的风险管控和修复要求。《中华人民共和国个人所得税法》的修改，开启了从分类税制向综合与分类相结合的个人所得税制的改革，提高了个税的基本减除费用标准，增加专项附加扣除，优化税率结构，给中低收入者带来更多减税红利。此外，疫苗管理法草案、基本医疗卫生与健康促进法草案等提请审议，反映出全国人大及其常委会立法工作对于公共卫生安全和公民身体健康的重视，着力为百姓健康提供更强保障。
天下大治，起于法治。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”最大限度激发社会活力，促进社会公平正义，维护社会和谐稳定，确保党和国家长治久安，立法工作始终重任在肩。[13]全国人大及其常委会的立法传递着民生的温度。十九大报告指出：人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。瞩目人民圆梦之路，透射出全国人大及其常委会未来的立法工作重心。
二 2018年省级人大及其常委会立法发展
全国省级人大及其常委会的立法进展，以2018年1月1日至12月31日全国各省级人大及其常委会网站、北大法宝等数据库公开的立法信息为统计和分析对象。在本部分所统计的立法之中，省级人大及其常委会对修改某件或者多件省级地方性法规的决定不再单独纳入统计范畴。如江苏省人大常委会《关于修改〈江苏省大气污染防治条例〉等十六件地方性法规的决定》不再单独纳入2018年江苏省人大常委会修改立法的数量统计之中，而是将十六件地方性法规分别作为修改立法的统计内容。
（一）省级人大及其常委会立法概况
根据《立法法》第72条的规定，从法律分类角度而言，省级人大及其常委会的立法均属于地方性法规。统计显示，2018年我国各省区市（不含港澳台地区）人大及其常委会制定通过175件地方性法规（含法规性决定），修改669件地方性法规（含法规性决定），废止96件地方性法规。就省级人大及其常委会通过的地方性法规而言，新增立法占比达到19%，修改法规的情况占71%，废止原有法规的情形仅占10%（见图3）。由此而言，新增立法所占比例并无任何优势可言，相较于2017年地方性法规的立法数据呈现大幅下降态势。[14]相对而言，法规修改占据了较大数量优势，规章废止则占比最少。这从侧面印证了地方逐步由规模化立法向适度修法模式的转变。
图3 2018年我国省级人大及其常委会的立法进展情况
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
（二）省级人大及其常委会立法数据分析
党的十九大报告提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”因此，在对省级地方性法规进行分类梳理时，在《中国地方立法报告（2018）》及重庆市地方立法实践六种归类的基础上，增设“宪法”类别，并细化了各大类所包含的类目。根据地方性法规具体调整内容及调整重点的不同，将省级地方性法规基本划分为以下七大类别。
一是宪法类立法，宪法宣誓、宪法宣传。
二是国家机关类立法，人大制度、行政机构、行政执法、行政事务、人事任免、预算审查监督、民族政策、军事设施。
三是社会事务管理类立法，公民权益、公共安全、司法服务、社会服务、社会团体、基层政治、劳动安全、社会保障、宗教事务、殡葬管理、社会福利、促进就业。
四是文化教育类立法，教育、科学、文化、卫生、体育、食品、医药、语言文字、名胜古迹。
五是财政经济类立法，市场、交通、农业农村、旅游、企业、知识产权、财政电信、统计、中介组织、水利工程、畜牧、水产品养殖、产品质量、林地管理、广告、防洪抗旱、河道管理、海域使用、民用航空、烟草专卖、港口管理、工业管理。
六是城乡建设类立法，建设规划、土地管理、市政绿化、风景名胜、物业管理、房屋登记。
七是资源环境类立法，资源、能源（新材料）、环境保护、湿地保护。
1.省级人大及其常委会新增法规数据分析
（1）新增立法总览
2018年，我国省级人大及其常委会新增立法共175件。总体上而言，有22个省级人大及其常委会的新增法规数量达到5件及以上，占总体比例的71%，说明我国省级人大及其常委会的立法活动较为活跃，人大在立法中积极发挥了引领作用。[15]
从各省份来看，新增法规最为活跃的是广东省，总量为13件，占全国总量的7.4%；接下来是辽宁省11件，占全国总量的6.3%；湖北省9件，占全国总量的5.1%，江苏、天津、海南则均为8件，各占全国总量的4.6%。相比之下，西藏则并无新增立法。
从地域分布来看[16]，东部11个省份新增法规78件，占比44.6%；中部8个省份新增法规40件，占比22.9%；西部12个省份共计57件，占比32.6%。经过对比可以清晰地发现，东部地区立法最为活跃，中部地区新增立法最少（见图4）。
图4 2018年全国各区域新增法规量
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
（2）新增法规类型分布
省级人大及其常委会新增立法的类型能够直观反映出我国各省、自治区、直辖市在特定时段内的立法需求和立法重点，从侧面反映出地方发展的重点领域和实践需求。如图5、图6所示，2018年全国175件新增省级法规中，财政经济类立法占据首位，总体数量为39件，占比22.3%；其次为国家机关类（共37件，占比21.1%）、资源环境类（共33件，占比18.9%）、社会事务管理类（共31件，占比17.7%）、文化教育类（共20件，占比11.4%）等。由此可见，进入新时代，随着我国社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，省级人大及其常委会把财政经济类立法放在首位。其次是国家机关类，反映出各省、自治区、直辖市在建设人民满意的服务型政府等方面的积极探索和实践总结。资源环境类的立法量靠前反映出地方立法对于资源环境保护的愈发重视。而社会事务管理类立法涉及面广，囊括了从个人到群体的权益，虽然排在第四位，但是总量与其他类别相差不大。城乡建设类立法相对较少，其中可能的原因之一是随着《立法法》的修订，赋予了设区的市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项的地方立法权。设区市立法领域与省级住房城乡建设立法领域存在明显重叠，如何科学区分，有效利用立法资源，亟待研究探索。各种类型新增立法虽然在总量上有所差别，但是财政经济类、国家机关类、资源环境类以及社会事务管理类，四大类别之间差距不大，体现在以上方面，各省、自治区、直辖市的立法力度较为均衡。而占比最少的宪法类新增法规为《新疆维吾尔自治区实施宪法宣誓制度办法》，专门对宪法宣誓制度作出规定。其他省区市由于在2018年之前已经出台宪法宣誓的省级地方性法规，因而2018年对其加以修订。
图5 2018年我国省级人大及其常委会新增地方性法规类型分布
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
图6 2018年我国省级人大及其常委会新增地方性法规类型比例
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
2.省级人大及其常委会修改法规数据分析
（1）修改法规总览
2018年，我国省级人大及其常委会修改立法共669件，是新增立法数量的3.8倍之多。总体上而言，有27个省级人大及其常委会的修改法规数量达到10件及以上，说明我国省级人大及其常委会的立法修改活动活跃，法律更新量大。
从各省份来看，修改法规最为活跃的是黑龙江省，总量达到102件，占全国总量的15.2%；接下来是天津市44件，占全国总量的6.6%；云南省41件，占全国总量的6.1%；山东省40件，占全国总量的6%。
从地域分布来看，东部11省份修改法规247件，占比37%；中部8省份修改法规216件，占比32%；西部12省份共计206件，占比31%。东、中、西部修改法规总量上相差不大，尤其是中部和西部的修改数量仅相差10件（见图7）。
图7 2018年全国各区域修改法规量
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
（2）修改法规类型分布
如图8、图9所示，2018年全国669件修改省级法规中，资源环境类立法占据首位，总体数量为225件，占比34%；其次是财政经济类，共164件，占比25%；接下来是城乡建设类为112件，占17%。资源环境类立法的绝对数量优势反映出地方立法机关对环境资源领域的重视和实践需求的旺盛。财政经济类立法无论在修改还是新增方面都稳居前列，说明在财政经济建设方面，各省、自治区、直辖市仍动力十足。城乡建设类法规修改数量与新增数量的对比，反映出该领域省级立法已经较为成熟，目前的工作重点已转移到修改方面。
图8 2018年我国省级人大及其常委会修改地方性法规类型分布
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
图9 2018年我国省级人大及其常委会修改地方性法规类型比例
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
3.省级人大及其常委会废止法规数据分析
（1）废止法规总览
2018年，我国省级人大及其常委会共废止法规96件，相对于新增立法和修改法规而言数量最少。总体上而言，仅有2个省级人大及其常委会（分别是山东、黑龙江）废止法规数量达到10件及以上，而北京、天津、上海、浙江、河南、湖南、广西等省份未废止任何法规，由此反映出现行省级地方性法规的稳定性较好。从地域分布来看，东部11省份废止法规32件，占比33%；中部8省份废止法规26件，占比27%；西部12省份共计38件，占比40%。西部废止法规数量最多，其次是东部，最后是中部。由于省份数量不同，所以按照废止法规平均数来统计，东部2.9件、中部3.25件、西部3.17件，可见东部在法规废止方面的活跃度不如西部与中部。从侧面可以看出中部与西部在社会发展方面变化较大（见图10）。
图10 2018年全国各区域废止法规量
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
（2）废止法规类型分布
如图11、图12所示，2018年全国96件被废止的省级法规中，财政经济类占据首位，为40件，占比42%；其次为社会事务管理类与资源环境类，分别为14件，占比15%；接下来是城乡建设类和国家机关类，分别为13件和10件。这一对比反映出地方立法对于财政经济的高度重视，前期立法的问题暴露也是最多。而文化教育类得到的关注度仍较低。
图11 2018年我国省级人大及其常委会废止地方性法规类型分布
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
图12 2018年我国省级人大及其常委会废止地方性法规类型比例
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
（三）省级人大及其常委会立法进展述评
2018年，根据我国宪法修正案的新变化和国家监察体制改革的新情况，各省级人大及其常委会地方立法中最为突出的工作是对本省、自治区、直辖市的宪法宣誓地方性法规进行新增或者修改。主要内容包括：一是落实宪法宣誓誓词中修改部分“为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国努力奋斗”；二是将省级以下各级监察委的主任、副主任、委员都纳入宣誓范围；三是在宣誓的基本规程中增加了“宣誓仪式应当奏唱中华人民共和国国歌”等内容。
进入新时代，全国省级人大及其常委会2018年的立法工作展现出适应社会主要矛盾转化的总体形势。无论是新增还是修改、废止的地方性法规中，财政经济类都占据较大比重。反映出我国经济由高速增长阶段转向高质量发展过程中对于高质量立法的需求，也体现出省级人大及其常委会以高质量立法保障和促进经济持续健康发展的供给侧结构性改革进程。此外，资源环境类占比也较靠前，体现出对于创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的贯彻落实，致力于建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度。
但是，就省级地方立法总体而言，文化教育类立法未能受到足够关注，在新增和修改立法中均位于倒数第三位。这一情况与全国文化教育法律数量一直较少的情况相吻合，是中国特色社会主义法律体系的一块短板。[17]全国人大常委会近年来加快了文化教育立法的步伐，省级人大及其常委会应以此为契机，加快制定和出台文化教育方面的地方性法规，保障广大人民群众普遍享受公共文化教育服务的权利，促进社会主义文化教育事业繁荣发展。
（四）省级人大及其常委会立法进展述评
新时代立法工作全国人大及其常委会面临着新形势新任务新要求。一是我国社会主要矛盾的变化。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众对美好生活的需要和向往是多方面、多层次、多样化的。人们对国家和社会生活的参与愿望、对权利和利益的保护要求、对自身能力发挥和自身价值实现的追求，都出现越来越积极的发展趋势。地方立法工作必须积极调整、主动适应。在新的历史条件下，人民群众对立法的期盼，已经主要不是有没有法律法规的问题，而是法律法规好不好、管用不管用的问题。法律法规不仅要体现价值理念，而且要能够合理有效地解决现实生活中的问题，实现良法善治。
二是实现我国经济高质量发展。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这是党的十九大作出的又一重大判断。实现高质量发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，建设现代化经济体系。党的十九大提出实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略、就业优先战略、健康中国战略、国家安全战略等一系列国家战略，还提出了建设制造强国、科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、海洋强国、贸易强国、文化强国、体育强国、教育强国、人才强国等一系列强国目标。地方立法工作必须结合地方实际，积极适应实现高质量发展的新形势，正确把握国家战略和强国目标对地方立法工作提出的新要求，通过法治方式使之制度化、规范化，更好发挥地方立法的积极作用。
三是全面深化改革开放。改革开放是决定当代中国命运的关键一招。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面深化改革，改革全面发力、多点突破、纵深推进，重点领域和关键环节改革取得突破性进展。党的十九大站在更高起点上谋划和推进全面深化改革、扩大对外开放。不论是已经确定的还是今后将要推出的重要任务和举措，很多都涉及现行法律法规的规定，这同我们过去推进改革有很大不同，必须着力处理好改革和法治的关系，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，在法治轨道上推进改革。改革开放提出的立法需求有很多，需要具体问题具体分析。有些需要根据改革的精神，制定出台新的规定；有些需要全面修改，有的可以通过“打包”修法方式快速完成；有些需要对现行规定予以废止或者解释；有些实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出相应授权或者决定。
四是全面依法治国深入推进。全面依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题、解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。党的十八届四中全会就全面依法治国作出重大战略部署。党的十九大把全面推进依法治国总目标写入习近平新时代中国特色社会主义思想的“八个明确”，把坚持全面依法治国写入“十四个坚持”的基本方略。党的十九届二中全会专题研究宪法修改。在这一进程中，立法工作包括地方立法工作，将具有越来越重要的地位，发挥越来越重要的作用。[18]
三 2018年设区的市地方立法状况
（一）2018年设区的市地方性法规制定情况[19]
截至2018年11月30日根据各省份人大网站和北大法宝等的公开数据，2018年我国设区的市立法状况如下。
河北省设区的市立法共11件，包括《承德市制定地方性法规条例》《承德市水源涵养功能区保护条例》《秦皇岛市制定地方性法规条例》《秦皇岛市长城保护条例》《秦皇岛市物业管理条例》《石家庄市公共文明行为条例》《沧州市地方立法条例》《沧州市城市绿化管理条例》《邯郸市村庄建设条例》《邢台市河道采砂管理条例》《保定市工业遗产保护与利用条例》。
山西省设区的市立法共9件，包括《太原市生态环境保护条例》《太原市大气污染防治条例》《太原市生活垃圾分类管理条例》《大同市智慧城市促进条例》《大同市电梯安全条例》《云冈石窟保护条例》《长治市辛安泉饮用水水源地保护条例》《晋城市文明行为促进条例》《晋中市餐厨废弃物管理条例》。
内蒙古自治区设区的市立法共3件，包括《呼和浩特市古树名木保护条例》《通辽市罕山国家级自然保护区条例》《乌兰察布市岱海、黄旗海保护条例》。
辽宁省设区的市立法共4件，包括《沈阳市多规合一条例》《辽阳市城市市容和环境卫生管理条例》《辽阳市优化营商环境条例》《鞍山市城镇绿化条例》。
吉林省设区的市立法共6件，包括《长春市燃气管理条例》《吉林市城市房地产开发经营管理条例》《吉林市地方立法条例》《辽源市煤矿文化遗产保护条例》《白山市城市建筑外立面管理条例》《松原市制定地方性法规条例》。
黑龙江省设区的市立法共9件，包括《哈尔滨市人民代表大会常务委员会关于禁止燃放烟花爆竹的决定》《哈尔滨市城市供水条例》《齐齐哈尔市人民代表大会及其常务委员会立法条例》《牡丹江市人民代表大会及其常务委员会立法条例》《大庆市物业管理条例》《双鸭山市中心城区山体绿线保护管理条例》《伊春市人民代表大会及其常务委员会立法条例》《七台河市城市公园条例》《鹤岗市人民代表大会及其常务委员会立法条例》。
江苏省设区的市立法共27件，包括《南京市管线管理条例》《南京市国家公祭保障条例》《南京市地下文物保护条例》《无锡市不动产登记条例》《无锡市文明行为促进条例》《徐州市质量促进条例》《徐州市停车场管理条例》《常州市公共汽车客运条例》《南通市烟花爆竹燃放管理条例》《南通市人才发展促进条例》《连云港市集中式饮用水水源保护条例》《连云港市文明行为促进条例》《连云港市地方立法条例》《淮安市市容管理条例》《淮安市文明行为促进条例》《淮安市制定地方性法规条例》《淮安市周恩来纪念地保护条例》《盐城市革命遗址和纪念设施保护条例》《盐城市畜禽养殖污染防治条例》《扬州市非物质文化遗产保护条例》《镇江市农村公路条例》《镇江市消防条例》《泰州市历史文化名城名镇保护条例》《泰州市电力保护条例》《泰州市市区烟花爆竹燃放管理条例》《宿迁市社会信用条例》《宿迁市古黄河马陵河西民便河水环境保护条例》。
浙江省设区的市立法共16件，包括《杭州市城市国际化促进条例》《杭州市流动人口服务管理规定》《杭州市萧山湘湖旅游度假区条例》《湖州市电梯使用安全条例》《湖州市文明行为促进条例》《嘉兴市住房租赁管理若干规定》《嘉兴市大运河世界文化遗产保护条例》《绍兴古城保护利用条例》《绍兴会稽山古香榧群保护规定》《金华市农村生活垃圾分类管理条例》《金华市养犬管理规定》《舟山市城市绿化条例》《宁波市地理信息资源管理条例》《宁波市居家养老服务条例》《宁波市广播电视管理条例》《温州市电梯安全条例》。
安徽省设区的市立法共18件，包括《芜湖市电梯安全管理条例》《芜湖市烟花爆竹燃放管理条例》《蚌埠市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》《淮南市燃放烟花爆竹管理规定》《淮北市电梯安全条例》《安庆市危险化学品安全管理条例》《安庆市天柱山风景名胜区条例》《黄山市太平湖风景名胜区条例》《黄山市松材线虫病防治条例》《阜阳市燃放烟花爆竹和大盘香管理条例》《宿州市饮用水水源地保护条例》《滁州市扬尘污染防治条例》《六安市燃放烟花爆竹管理条例》《宣城市文明行为促进条例》《宣纸保护和发展条例》《池州市燃放经营烟花爆竹管理条例》《池州市河道采砂管理条例》《亳州市城市绿化条例》。
福建省设区的市立法共15件，包括《福州市湿地保护管理办法》《福州市海上丝绸之路史迹保护条例》《福州市闽菜技艺文化保护规定》《厦门市人民代表大会常务委员会关于全面加强大气污染防治的决定》《厦门市海上交通安全条例》《泉州市中山路骑楼建筑保护条例》《泉州市市区内沟河保护管理条例》《莆田市中小学校幼儿园规划建设条例》《南平市河岸生态地保护规定》《南平市饮用水水源保护办法》《龙岩市饮用水水源保护条例》《龙岩市文明行为促进条例》《龙岩市红色文化遗存保护条例》《宁德市城市停车场建设管理条例》《三明市东牙溪和薯沙溪水库饮用水水源保护条例》。
江西省设区的市立法共11件，包括《九江市立法条例》《新余市畜禽养殖污染防治条例》《新余市仙女湖水体保护条例》《宜春市温汤地热水资源保护条例》《宜春市立法条例》《萍乡市燃气管理条例》《吉安市水库水质保护条例》《景德镇市御窑厂遗址保护管理条例》《上饶市农村居民住房建设管理条例》《赣州市城市道路车辆通行管理规定》《抚州市文明行为促进条例》。
山东省设区的市立法共28件，包括《青岛市湿地保护条例》《济南市城市建筑垃圾管理条例》《济南市12345市民服务热线条例》《济南市人民代表大会常务委员会关于济南新旧动能转换先行区行政管理事项的决定》《济南市绩效管理条例》《烟台市安全生产监督管理条例》《烟台市城市供水条例》《淄博市城乡建设档案管理条例》《威海市海岸带保护条例》《威海市文明行为促进条例》《东营市湿地保护条例》《东营市文明行为促进条例》《济宁市城市绿化条例》《泰安市城市绿化条例》《泰山风景名胜区生态保护条例》《泰安市烟花爆竹燃放管理条例》《菏泽市物业管理条例》《菏泽市非物质文化遗产条例》《临沂市蒙山保护条例》《临沂市文明行为促进条例》《潍坊市燃放烟花爆竹管理条例》《潍坊市大气污染防治条例》《日照市饮用水水源地保护条例》《日照市文明行为促进条例》《莱芜市文明行为促进条例》《德州市湿地保护条例》《德州市城乡容貌和环境卫生管理条例》《聊城市水环境保护条例》。
河南省设区的市立法共13件，包括《郑州市文明行为促进条例》《开封市文物保护条例》《洛阳市集中供热条例》《洛阳市城市绿线管理条例》《平顶山市城市绿化条例》《安阳市城市绿化条例》《鹤壁市城市市容和环境卫生管理条例》《焦作市城市绿化条例》《许昌市中心城区河湖水系保护条例》《河南小秦岭国家级自然保护区条例》《商丘市市区饮用水水源保护条例》《信阳市城市道路交通安全设施管理条例》《驻马店市城市绿化条例》。
湖北省设区的市立法共20件，包括《武汉市气象灾害防御条例》《武汉市客运出租汽车管理条例》《恩施土家族苗族自治州硒资源保护与利用条例》《黄石市房屋安全管理条例》《黄石市生态控制线管理条例》《黄石市饮用水水源地保护条例》《襄阳市城市生活垃圾治理条例》《襄阳市文明行为促进条例》《十堰市生态文明建设条例》《十堰市户外广告和招牌设置管理条例》《荆州市长湖保护条例》《宜昌市电动自行车管理条例》《荆门市城市建筑垃圾管理条例》《鄂州市湖泊保护条例》《孝感市城市绿化条例》《孝感市住宅小区物业管理条例》《黄冈市违法建设治理条例》《黄冈市城市市容和环境卫生管理条例》《咸宁市城区山体保护条例》《随州市城乡饮用水水源保护条例》。
湖南省设区的市立法共21件，包括《长沙市城市绿化条例》《长沙市养犬管理条例》《湘西土家族苗族自治州老司城遗址保护条例》《湘西土家族苗族自治州边城历史文化名镇保护条例》《湘潭市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》《湘潭市城市绿化条例》《常德市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》《常德市城乡生活垃圾管理条例》《永州市人民代表大会及其常务委员会立法条例》《永州市历史文化名城名镇名村保护条例》《株洲市工业遗产保护条例》《邵阳市城市绿化条例》《张家界市全域旅游促进条例》《张家界市八大公山国家级自然保护区条例》《益阳市农村村民住房建设管理条例》《怀化市人民代表大会及其常务委员会立法条例》《怀化市城市公园条例》《岳阳市机动车停车条例》《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》《郴州市历史文化名城名镇名村保护条例》《娄底市湄江风景名胜区条例》。
广东省设区的市立法共21件，包括《广州市生活垃圾分类管理条例》《广州市停车场条例》《广州市社会工作服务条例》《湛江市历史建筑保护条例》《惠州市罗浮山风景名胜区条例》《东莞市饮用水源水质保护条例》《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》《东莞市生态文明建设促进与保障条例》《韶关市野外用火管理条例》《潮州市黄冈河流域水环境保护条例》《潮州市扬尘污染防治条例》《肇庆市扬尘污染防治条例》《肇庆市端砚石资源保护条例》《江门市户外广告设施和招牌设置管理条例》《茂名市露天矿生态公园保护管理条例》《茂名市城市市容和环境卫生管理条例》《汕尾市革命老区红色资源保护条例》《揭阳市生活垃圾管理条例》《阳江市漠阳江流域水质保护条例》《云浮市畜禽养殖污染防治条例》《河源市农村生活垃圾治理条例》。[20]
海南省设区的市立法共7件，包括《海口市湿地保护若干规定》《海口市生活垃圾分类管理办法》《海口市电梯安全管理若干规定》《海口市城市黄线管理办法》《海口市美舍河保护管理规定》《三亚市爱国卫生管理办法》《三亚市烟花爆竹燃放安全管理规定》。
四川省设区的市立法共16件，包括《泸州市白酒历史文化遗产保护和发展条例》《阿坝藏族羌族自治州立法条例》《阿坝藏族羌族自治州藏语言文字条例》《自贡市井盐历史文化保护条例》《宜宾市城市地下管线管理条例》《乐山市集中式饮用水水源保护管理条例》《资阳市安岳石刻保护条例》《德阳市城市管理条例》《德阳市物业管理条例》《绵阳市水污染防治条例》《南充市城市道路车辆通行管理条例》《巴中市石窟保护条例》《攀枝花市城市市容和环境卫生管理条例》《广安市城乡污水处理条例》《雅安市青衣江流域水环境保护条例》《眉山市市容和环境卫生管理条例》。
贵州省设区的市立法共10件，包括《贵阳市健康医疗大数据应用发展条例》《贵阳市大数据安全管理条例》《贵阳市社区戒毒康复条例》《贵阳市城市轨道交通条例》《遵义市海龙屯保护条例》《安顺市亚鲁王非物质文化遗产保护条例》《毕节市百里杜鹃风景名胜区条例》《铜仁市梵净山保护条例》《黔东南苗族侗族自治州施秉喀斯特世界自然遗产保护条例》《黔南布依族苗族自治州水书文化保护条例》。
云南省设区的市立法共19件，包括《昆明市非物质文化遗产保护条例》《昆明市道路交通安全条例》《昆明市献血条例》《昆明市流动人口服务管理条例》《昆明市建设区域性国际中心城市促进条例》《昆明市城镇排水与污水处理条例》《昆明市城市轨道交通管理条例》《昆明市文明行为促进条例》《曲靖市建设工程施工现场管理条例》《玉溪市森林防火条例》《昭通市城市管理条例》《保山市龙陵松山战役战场遗址保护条例》《普洱市古茶树资源保护条例》《临沧市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》《云南省德宏傣族景颇族自治州民族教育条例》《迪庆藏族自治州香格里拉城市管理条例》《云南省楚雄彝族自治州彝医药条例》《红河哈尼彝族自治州非物质文化遗产项目代表性传承人保护条例》《文山壮族苗族自治州人民代表大会及其常务委员会立法条例》。
西藏自治区设区的市立法共3件，包括《拉萨市村庄规划建设管理条例》《日喀则市城镇供水用水条例》《日喀则市人民代表大会议事规则》。
陕西省设区的市立法共9件，包括《西安市特种设备安全条例》《西安市公共汽车客运条例》《铜川市烟花爆竹燃放管理条例》《铜川市城市生活饮用水二次供水管理条例》《渭南市住宅物业管理条例》《延安市退耕还林成果保护条例》《榆林市城镇环境卫生管理条例》《安康市化龙山国家级自然保护区条例》《商洛市农村居民饮水安全管理条例》。
甘肃省设区的市立法共11件，包括《兰州市机动车排气污染防治条例》《兰州市什川古梨树保护条例》《甘肃省临夏回族自治州人民代表大会及其常务委员会立法条例》《甘肃省甘南藏族自治州城乡环境卫生综合治理条例》《金昌市人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》《金昌市市政公用设施管理条例》《酒泉市饮用水水源地保护条例》《白银市封山禁牧管理办法》《白银市城市地下综合管廊管理办法》《武威市防沙治沙条例》《平凉市烟花爆竹燃放管理规定》。
青海省设区的市立法共4件，包括《海东市人民代表大会及其常务委员会立法条例》《海南藏族自治州人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》《海北藏族自治州人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》《海西蒙古族藏族自治州人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》。
宁夏回族自治区设区的市立法共6件，包括《银川市电梯使用安全条例》《银川市文明行为促进条例》《石嘴山市城市餐厨垃圾管理条例》《吴忠市城乡容貌和环境卫生治理条例》《固原市烟花爆竹燃放管理条例》《固原市北朝隋唐墓地保护条例》。
新疆维吾尔自治区设区的市立法共3件，包括《乌鲁木齐市寄递物流安全管理条例》《乌鲁木齐市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》《哈密市制定地方性法规条例》。
（二）2018年设区的市地方性法规的基本情况
从以上数据中，我们可以总结出2018年设区的市立法的特点。
第一，立法数量较大。全国设区的市制定了335件地方性法规。其中广东、湖南、湖北、江苏、山东超过了20件，山东制定28件地方性法规高居榜首，安徽、云南、四川、浙江等省份也接近20件。从总体来看，经济大省制定的地方性法规较多，较大市数量较多的省份制定的地方性法规较多。从一个省内来看，较大市制定的法规数量依然占据重要部分。自2015年赋予设区的市地方立法权以来，新获得立法权的设区的市立法积极性也很高，如在山东省设区的市地方性法规数量中，新获得立法权的设区的市制定了23件，占所有28件的82%。
第二，立法事项比较全面。如图13所示，从2018年设区的市地方性法规立法事项来看，城乡建设与管理172件，占51%；环境保护76件，占23%；历史文化保护47件，占14%；地方立法条例28件，占8%；社会管理9件，占3%；经济管理3件，占1%。由于《立法法》规定了设区的市在“城乡建设与管理”、“历史文化保护”和“环境保护”三项立法权限，从数据来看，除了少数几件不能严格纳入这三项权限范围之外，其他的均可以纳入。这说明设区的市在地方立法权限的把握上比较准确。
图13 2018年设区的市地方性法规事项分类数量
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
第三，立法事项的重点较为突出。如图14所示，设区的市地方立法主要集中在“城乡建设与管理”方面，这也符合《立法法》赋予设区的市地方立法权限的目的，即设区的市根据本地实际，特别是利用立法权在城乡治理上不断提升治理能力和治理水平。由于“城乡建设与管理”内涵十分丰富，从2018年设区的市地方立法来看，具体包括市容市貌与环境卫生、城乡规划与城市建设、文明行为、城乡管理、市政设施管理、住宅物业管理、园林绿化、交通管理、垃圾管理、清洁能源、电梯管理、户外广告牌管理、建筑外立面管理、烟花爆竹管理等多个领域。
第四，立法的地方特色鲜明。从数据来看，2018年设区的市地方立法主要是自主性立法，即根据本地的地方性事务立法。自主性立法要求较高的立法技术，在条款的设计上注重根据本地需要进行创新性的规定。特别是在环境保护和历史文化保护方面，地方特色鲜明。
图14 2018年设区的市地方性法规事项分类比例
资料来源：由本课题组根据公开数据计算编制而成。
（三）2018年设区的市地方立法存在的问题
第一，篇章结构过分追求整全性。总体来看，2018年设区的市地方性法规在篇章结构上都较为整全。这种对篇章结构的整全性追求本来无可非议，但是在很大程度上影响了法规的针对性。地方立法的原则是“不抵触、有特色、可操作”，只要将那些针对解决地方实际问题的特色条款、在实际操作中能够取得实效的条款列明即可，过分追求法规的整全性，就会产生抄袭其他地方法规、重复上位法的风险，将真正有特色的创新性条款湮没在了大而全的条文中。因此，提倡在设区的市地方立法中采取简洁明了的立法技术。
第二，法律后果条款较少，影响可操作性。从设区的市地方性法规现状来看，行为模式规定较多，法律后果规定较少，这就导致法规的实效性较差，在实践中遵守或不遵守都没有法律后果，影响了法规的可操作性。因此，我们提倡在法律规则设计时，务必注意法律规则的逻辑完整性，如果不能设置法律后果（肯定的或否定的）的行为模式，尽量不要纳入地方性法规。
第三，立法规划协调机制还需建立。目前设区的市地方性法规同省级地方性法规在立法项目上重合度较高，这就极容易产生省级地方性法规和设区的市地方性法规在规定上“争地盘”“打架”的现象。以设区的市热衷于制定的“城市市容市貌环境卫生条例”为例，实际上，中央立法和省级地方立法，对城市市容市貌环境卫生都有比较健全的规定，因此，设区的市在制定类似条例时，必须注重本地实际需要，如果上位法已经有规定而且能够满足地方需要，设区的市应当谨慎甚至放弃立法。
2019年是设区的市获得地方立法权的第四个年头。可以预见的是，经过前三年的摸索，设区的市在立法经验上会更加成熟，立法的数量会不断增多，立法的质量也会不断提高。随着我国法律体系的不断健全，设区的市地方立法必将实现党中央赋予设区的市地方立法权的目的，成为我国社会主义法律体系中不可分割的、越来越重要的组成部分，成为促进地方经济社会发展、提升地方治理能力和治理水平的强大制度保障。
[1] 张鹏，南京师范大学法学院副教授，中国法治现代化研究院研究员，法学博士；汤善鹏，南京师范大学法学院副教授，法学博士；杜维超，南京师范大学法学院讲师，中国法治现代化研究院研究员，法学博士；张洪鲁，南京师范大学法学院硕士研究生。
[2] 参见封丽霞《新时代中国立法发展的理念与实践》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2018年第5期。
[3] 参见冯玉军《中国法律规范体系与立法效果评估》，《中国社会科学》2017年第6期。
[4] 参见公丕祥《新时代的中国立法发展趋向》，《新华日报》2018年7月31日第11版。
[5] 参见公丕祥《新时代的中国立法发展趋向》，《新华日报》2018年7月31日第11版。
[6] 《十三届全国人大常委会立法规划》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-09/10/content_2061041.htm，最后访问日期：2019年2月26日。
[7] 《全国人大常委会法工委副主任许安标就十三届全国人大常委会立法规划答记者问》，《中国人大》2018年第18期。
[8] 《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国境卫生检疫法〉等六部法律的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈野生动物保护法〉等15部法律的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈产品质量法〉等5部法律的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈电力法〉等4部法律的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈劳动法〉等7部法律的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈社会保险法〉的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈村民委员会组织法〉的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈城市居民委员会组织法〉的决定》等相关决定未列入统计范围内。
[9] 一年内两次进行修正，分别为根据2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改〈中华人民共和国国境卫生检疫法〉等六部法律的决定》第三次修正；根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉等五部法律的决定》第四次修正。
[10] 参见朱宁宁《开局之年立法工作全面提质加速——十三届全国人大及其常委会2018年立法工作回眸》，《法制日报》2019年2月26日第5版。
[11] 参见朱宁宁《开局之年立法工作全面提质加速——十三届全国人大及其常委会2018年立法工作回眸》，《法制日报》2019年2月26日第5版。
[12] 民生类包括税收、环境保护、农业、医药、安全、教育、权益等方面。
[13] 参见张璁《用良法推动善治》，《人民日报》2019年2月28日第14版。
[14] 参见付子堂主编《中国地方立法报告（2018）》，社会科学文献出版社2018年版，第4页。
[15] 在数据统计中，对于省级人大及其常委会通过的行政职责调整的决议同样纳入法规性决议的范畴。主要包括：《北京市人民代表大会常务委员会关于市人民政府机构改革涉及地方性法规规定的行政机关职责调整问题的决定》《天津市人民代表大会常务委员会关于市人民政府机构改革涉及地方性法规规定的行政机关职责调整问题的决定》《辽宁省人大常委会关于省政府机构改革涉及省的地方性法规规定的行政机关职责调整问题的决定》《上海市人民代表大会常务委员会关于本市机构改革涉及地方性法规规定的行政机关职责调整问题的决定》《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于自治区人民政府机构改革涉及自治区的地方性法规规定的行政机关职责调整问题的决定》《海南省人民代表大会常务委员会关于省人民政府机构改革涉及地方性法规规定的行政机关职责调整问题的决定》等。
[16] 东中西部的划分根据国家统计局标准：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省份；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖南、湖北8个省份；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省份。参见国家统计局《前三季度国民经济继续运行在合理区间》，载国家统计局官网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201410/t20141021_626783.html，最后访问日期：2019年2月25日。
[17] 《全国人大相关负责人就“人大立法工作”答记者问》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb25/node_29876.htm，最后访问日期：2019年2月25日。
[18] 参见沈春耀《在新的起点上推动地方立法工作与时俱进完善发展》，《法制日报》2018年9月25日第9版。
[19] 本部分数据截至2018年11月30日，数据来源于人大网站、北大法宝等已经公开的地方性法规。
[20] 在广东省设区的市人大及其常委会立法状况统计中，东莞市和中山市为不设区的地级市。2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》明确“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市，比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定”，东莞市和中山市因此纳入本部分统计分析。同时，深圳、珠海和汕头为经济特区市，故不纳入本部分统计分析。