二 环境污染加剧、立法加快阶段（1992～2001年）

1992年是中国历史上具有转折意义的一年，改革提速，开放扩容。随后的20年是中国经济高速发展的20年，也是中国环境状况压力最大的时期。邓小平视察深圳、珠海等地，发表了重要的南方谈话，对中国20世纪90年代的经济改革与社会进步起到了关键的推动作用。经济社会建设的快速发展，让人民群众看到了脱贫致富的希望，初尝改革开放带来的成果，但在由计划经济向市场经济转型时期，传统的粗放型增长方式已经成为经济发展的主导模式，并产生强大的惯性，许多地方的经济增长都是以破坏生态和牺牲环境为代价的。粗放型增长方式带来严重的环境污染和生态破坏等一系列环境问题，对人民群众的生产生活和中国经济社会发展的可持续性造成了严重的威胁和危害。

1992年邓小平同志视察南方之后，中国迎来了一轮经济建设的高潮。“萝卜快了不洗泥”，加之80年代乡镇企业的无序发展，环境污染问题日益严重。江河湖泊水体黑臭和蓝藻暴发影响了居民饮用水安全；许多城市雾霾蔽日，城市居民呼吸道疾病急剧上升。这一时期，环境污染范围进一步扩大，从城市向农村、从东部向中西部扩散，由局部污染扩展到全国范围，污染事件多发，并逐步成为投诉热点。污染种类也进一步增加，由原先单一的水污染增加到水、大气、土壤污染，环境状况日益令人担忧。工业和人口的过分集中，工业结构和建设布局的不够合理，城市环保基础设施的严重滞后，大量城市生活废物和工业“三废”的集中排放，致使城市环境污染成为我国环境问题的焦点和难点。

这一时期的环保工作只能做到重点治理，其中最典型的是淮河治理。淮河在1989年和1994年都发生水污染事故，造成安徽、江苏两省150万人饮水困难，国务院提出“在本世纪内让淮河水变清”的目标，并启动了淮河治理工作。1994～1998年，中国关闭了淮河流域999家小造纸厂，完成了对1139家污染企业的污染治理改造。治理取得了初步成效，淮河干流一些主要监测断面水质一度明显改善，有的已接近三类水的标准。然而，产业结构转型的不彻底使一些污染性小企业得以重新开业，淮河污染也随之反弹，治理成果最终未能巩固。淮河治理出现这样的结果主要是由于这一时期污染增长的速度远超过环境治理的速度，这一时期是中国环境大量欠账的时期。[5]

为了强化环境管理，1996年国务院发布《关于加强环境保护若干问题的决定》，明令取缔关停十五种重污染小企业，从源头上消除技术落后、治理无望但数量众多、排放量大的严重污染源。取缔关停“十五小”[6]使得20世纪80年代以来“村村点火、户户冒烟”的乡镇企业凤凰涅槃，转型升级，不仅有效控制了大气污染、水污染、土壤重金属污染，而且在一定程度上保护了乡镇企业工人的身体健康。

这一时期，中国的环境保护法律也在逐渐完善。1993年，全国人大设立环境保护委员会，1994年改名为环境与资源保护委员会，制定出台了《清洁生产促进法》《环境影响评价法》等5部法律；修改了《大气污染防治法》《水污染防治法》等3部法律。形成了由8部环境保护法律、15部自然资源法律、50余项行政法规、近200件部门规章和规范性文件、1600余项地方性环境法规规章组成的环境保护法律体系。

1992年6月12日，联合国环境与发展大会后，中国提出了《环境与发展十大对策》。《中国21世纪议程》又称《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》于1994年发布，这是中国根据1992年联合国环境与发展会议上通过的《21世纪议程》而制定的中国可持续发展总体战略、计划和对策方案，是中国政府制定国民经济和社会发展中长期计划的指导性文件。1995年，继将环境保护作为基本国策以后，中国又将可持续发展作为国家战略，使可持续发展成为与科教兴国并列的国家战略。

1998年中国开展国务院机构改革，将国家环保局升格为国家环境保护总局，撤销环境保护委员会。中国环境与发展国际合作委员会（简称“国合会”）于1992年成立，除吸收国外专家对中国环境保护与经济发展的建议外，也将中国的环境保护政策与态度向国际社会传播。

总的来说，从1992年起的20年里，中国经济基本上每年都实现了两位数增长，经历了一个飞速增长期。经济的高速增长和工业化、城市化等进程使生态环境面临的压力日益加大，不断逼近生态系统承载能力的上限。在生态环境保护管理方面，1993年中国开始确立了社会主义市场经济的基本经济制度，使侧重点进一步偏向经济增长，生态环境保护管理体制失去“刚性约束”，逐步在执行上变得“富有弹性”。在压力此消彼长的影响下，环境与经济的关系越来越失衡。客观地讲，由于政府管理能力不足，市场力量过于强大，环境保护越来越“弱势”，与经济高速增长所需的环保约束相比，生态环境保护的力度远远不够。

由于中国正处于工业化和城市化加速发展的阶段，也正处于经济增长和环境保护矛盾十分突出的时期，环境形势依然十分严峻。一些地区环境污染和生态恶化还相当严重，主要污染物排放量超过环境承载能力，水、大气、土壤等污染严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染增加。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国集中出现，环境与发展的矛盾日益突出。资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足，逐渐成为中国发展中的重大问题。