第4章 《导论》：研究背景
正确的政策和策略，不仅是科学理论通向现实世界、借以陈述自我的实践宣言，也是以科学理论指导政党和政府，变革社会世界、改造社会关系、协调社会运行、实现社会愿景的有效工具和有力武器。是国家、政党为实现一定的政治路线而制定的行为准则。如果没有政策，任何理论都不能在一定准则下，发挥其对社会实践的行为指导作用，任何社会实践也不能根据这些准则通过理论指导而顺利发展。而我们党和政府历来重视政策和策略问题的研究与实施，对推动我国社会主义现代化建设发挥了极其重要的作用。
第二次世界大战后至20世纪70年代，在新技术革命的推动下，尤其是运筹学、系统分析、博弈论和计算机技术的支持下，在西方（主要是美国）首先兴起了一个跨学科、学科交叉和综合性的研究领域——政策科学或政策分析，并产生了以问题而非学科为中心的新型知识生产方式，为政府决策及现代智库或思想库的发展提供了强有力的学科支撑，也为各国解决当代复杂的社会问题或政策问题提供了更有效的技术手段。新中国成立后，特别是改革开放以来，在中国共产党领导下，中国社会发生了翻天覆地的变化，取得了举世公认的巨大成就。对中国所取得的成就以及成功应对各种经济和社会危机——特别是金融危机，国外学者（如弗兰西斯·福山、裴宜理、韩博天等）从中国的国家体制尤其是决策体制或领导体制方面寻找原因，认为是这种体制的能力或活力所致。他们从中国独特的政策体系、政策策略和政策风格出发，指出在中国政策过程中大量自下而上的输入和互动机制，使庞大的政治系统被输入了强有力的弹性和适应性，从而不断推动经济和社会向前发展。一直以来，一些西方学者关注中国政策系统及其运行问题，展开了一系列研究，提出了种种解释中国的决策体制及政策过程的概念框架或理论模式，如“精英决策”“派系决策”“咨询型政府”等。
毛泽东说：“政策和策略是党的生命。”[9]从革命战争年代到和平建设时期尤其是改革开放新时期，中国共产党人逐渐形成了一系列具有中国特色的政策和策略思想，如实事求是与调查研究的思想原则、从群众中来到群众中去的群众路线、民主集中制的决策原则、政策执行的原则性和灵活性相统一、重视政策宣传和政策试验（先试点后推广）等。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进行了一系列重大政策实践创新，并形成了系统的政策思想体系。习近平总书记在不同场合的重要讲话涉及政策系统及其运行的方方面面，形成了完整的治国理政政策体系与政策实践风格。当前，要构建中国特色政策科学的学科体系、理论体系和话语体系，必须认真学习研究并系统梳理以习近平同志为核心的党中央的政策思想、政策观点和政策论断，勾画出党中央治国理政的政策思想体系，分析党中央治国理政的政策思想的实践检验、创新经验及其所形成的政策实践风格，指出其对马克思主义、毛泽东思想和中国特色社会主义政策理论的继承、发展与创新及其对中国特色政策科学构建的指导作用。
（一）马克思、恩格斯关于国家的政策思想
在西方，最初没有“政策”一词，现在的“政策”一词是随着资本主义的发展，从政治中派生出来的。在古代中国也没有“政策”一词。据考证，中国人使用这一词语是从近代才开始的，是在19世纪60年代末日本明治维新运动期间，从西方最早传入日本，日本人又从汉字中选择了“政”和“策”对英语单词“policy”进行翻译，再传到中国的。中国人最早使用“政策”一词的人是梁启超，他在1899年的《戊戌政变记》中说：“按中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策首注重于学校教育之中，可谓得其本矣。”自此以后，“政策”一词便在我国政治领域中逐步使用。[10]
马克思、恩格斯在其思想发展过程中，多次对资本主义国家的一系列政策进行过批判，体现了他们对国家政策的高度关注，并深刻影响了马克思主义理论的继承者。“斯大林在1924年著的《论列宁主义基础》一文中，曾提出‘战略和策略是指导无产阶级阶级斗争的科学’并且对其进行了论述。”[11]但是，政策作为马克思主义的科学概念，形成于19世纪80年代前后，它将政策概括为共产党为了实现无产阶级革命的任务和目标，区别不同国家的国情，制定行动的计划、规则及斗争的形式和方法。后来，毛泽东、邓小平又将马克思主义关于政策的概念运用于中国，根据中国的国情，吸取西方政策科学中关于政策不同定义的合理内容，形成了毛泽东政策思想和中国特色社会主义政策思想。
（二）党的十八大前中国共产党领导人的政策思想
毛泽东指出：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策。不是实行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地，就是盲目地实行某种政策。”[12]进入改革开放的新时期，邓小平指出，实现四个现代化，“讲大话，讲空话，都不行，要有一系列正确的对内对外的方针和政策”[13]。江泽民在总结党的历史时也谈道：“我们党所以赢得人民的拥护，是因为我们党在革命、建设、改革的各个历史时期，总是代表着中国先进生产力的发展要求，代表着中国先进文化的前进方向，代表着中国最广大人民的根本利益，并通过制定正确的路线方针政策，为实现国家和人民的根本利益而不懈奋斗。”[14]胡锦涛指出：“中央路线方针政策要靠广大党员、干部组织带领人民群众去落实”，全面建设小康社会的宏伟目标要依托具体政策，“要靠广大党员、干部组织带领人民群众去落实”。[15]为了实现全面建成小康社会的庄严承诺和中华民族伟大复兴的宏伟目标。习近平总书记再次强调：“政策和策略是党的生命。”[16]可见，政策和策略思想是中国化马克思主义的重要理论内容，并在习近平关于治国理政的重要表述中占有重要地位。认真梳理并科学研究习近平关于治国理政的重要表述，对于当前提高政策制定科学性、政策执行合意性和政策监督评价实效性，对于深入学习、贯彻落实党中央治国理政的政策策略思想具有极其重要的现实意义。
（三）新时代党中央治国理政的政策策略思想
以习近平同志为核心的党中央提出一系列关于公共政策的新思想、新理念、新观点和新论断，涉及政策系统及其运行的方方面面，尤其是政策制定的指导思想、原则和方法，公共决策体制与领导制度改革，完善决策咨询制度与新型智库建设，关于开展决策调研、科学民主决策，加强政策执行、评估和督查以及政策检验的人民满意标准等方面的政策论断；进行了卓有成效的政策实践创新，创造出了大量新的经验，如突出问题导向、顶层设计、找到最大公约数（决策共识）、先调研后决策、“马上就办”（政策转化为行动）、打通政策执行的“最后一公里”、政策督察、第三方评估、新型智库建设等，形成了中国特色的政策体系与鲜明的政策实践风格。与此同时，在提出五大新发展理念，布局“五位一体”“四个全面”等大国转型战略的基础上，进行了一系列政策实践创新。例如，自贸区建设持续推动政策创新试验向前发展，供给侧结构性改革完善了经济调节手段，新型智库的建立为建立健全决策咨询制度提供了支撑，精准扶贫方略加速了共同富裕目标的实现，加强顶层设计和“摸着石头过河”相结合推动了改革迈入新的阶段。这些规划、方略和措施，体现了治国理政的政策思想已经成为指导实践的强大力量，需要我们加以认真总结、梳理和提炼。
习近平总书记指出：“党的十八大强调，我们党担负着团结带领人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的重任。党坚强有力，党同人民保持血肉联系，国家就繁荣稳定，人民就幸福安康。形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。治国必先治党，治党务必从严。”[17]习近平总书记关于治国理政政策的重要论述是一个逻辑严密、结构完整和价值鲜明的体系，体现了浓厚的中国特色、中国风格和中国气派，是执政党理论和制度自信的有力表现。构建中国特色政策科学，在指导思想及理论基础方面，需要明确党中央治国理政的政策思想的构成体系与基本主题、实践检验与政策风格、发展创新价值和学科构建途径。习近平总书记关于政策策略的重要论述已经成为指导中国特色社会主义伟大实践的强大力量。
可见，政策和策略思想是中国化马克思主义的重要理论内容，并在党的治国理政思想中占有重要地位，是新时代党的政策策略思想的重要组成部分。认真梳理并科学研究新时代党的政策策略思想，对当前我们提高政策制定科学性、政策执行合意性和政策监督评价实效性，对深入学习、贯彻落实新时代党的政策策略思想具有极其重要的现实意义。