第3章 《一九八二年宪法诞生的过程》：领导的意见和群众的意见相结合

我国现行宪法（一九八二年宪法）是新中国建立以来最完善的一部宪法，主要是它代表和反映了全国人民的根本利益，合乎广大人民的意愿和我国的现实，在内容上比一九五四年宪法、一九七五年宪法、一九七八年宪法具有许多明显的优点和特点。一九八二年宪法坚持从实际出发，实事求是地客观地反映实际情况，力求合乎辩证唯物论的观点和具有严格的科学性；一九八二年宪法既总结了正面的经验，又总结了反面经验，特别是“文化大革命”的反面经验；一九八二年宪法既具有时代特色和气息，包括建设社会主义精神文明和物质文明、建设高度的社会主义民主和实行各项具体制度的改革，又具有相对的稳定性，在一段较长时期内符合和适应国家与社会的情况，而不需要作较大的修改；一九八二年宪法对许多重大问题既有原则规定，如社会主义原则、民主集中制原则、法制原则、经济体制改革的原则等，又比较具体和繁简适当，对其中某些原则作了比较具体的规定，内容和条文也不显得冗长、繁杂。

一九八二年宪法之所以能够成为一部最完善的宪法，不但在内容上有其优点和特点，而且在修改过程方面也具有其特点，一九八二年宪法的完善和它所经历的民主集中与极其郑重的修改过程是分不开的，在它的修改过程中主要有以下一些特点。

宪法是我国的根本法，规定了我国的国家制度和社会制度的基本原则，它的修改程序比其他法律更为严格，这种严格的程序是由它的内容的重要性所决定的。同时，也反映了我国修改宪法的程序的实质是贯彻民主集中制原则，是充分发扬民主、贯彻群众路线，体现了我们国家的社会主义性质。

一九八二年宪法的产生经过了两年零两个月，它吸收了一九五四年宪法制定过程中的好经验，其中很重要的一条是把领导的意见和群众的意见结合起来。由于一九八二年宪法产生时的情况和一九五四年已经有很大的不同，在政治、经济和文化等方面和一九五四年相比，已有很大的发展，十年内乱使我们的国家又遭到很大的破坏，情况也变得更为复杂，所以一九八二年宪法的产生过程比一九五四年宪法的时间更长、讨论更久，又有许多新的发展。

一九八二年宪法的通过，经过了从群众中来、到群众中去的几次反复讨论和修改。一九八〇年九月十日第五届全国人民代表大会第三次会议决定成立宪法修改委员会，接着宪法修改委员会又设立了秘书处，从一九八〇年九月到一九八一年六月，宪法修改委员会秘书处先后准备了五次讨论稿（初稿）。在这一段时间里，秘书处主要进行了两个方面的工作：

第一方面是请党中央的各部门、国务院的各部门、最高人民法院、最高人民检察院、各民主党派、各人民团体和各省、自治区、直辖市，对修改一九七八年宪法提出意见。从一九八〇年十月到一九八一年二月，上述各部门、各单位和各地方认真地召开了有各种不同人员参加的座谈会，有的省还请一些省辖市也召开了修改宪法座谈会，广泛地听取了群众、干部和各方面代表对修改宪法的意见，秘书处收到了大量的书面意见。从这些书面材料可以看到，不但参加提出修改意见的人数是很多的，代表的方面包括工、农、商、学、兵各个方面和国家机关、各党派、各人民团体等，而且意见非常广泛和丰富。以对一九七八年宪法总纲第一条的修改为例，即关于我国的国家性质这一条，各部门、各党派和各地方共提出了二十五个方案，宪法修改委员会秘书处认真地汇集了这些意见。

第二方面是秘书处在北京先后召开了十多次修改宪法座谈会，直接听取各方面代表和专家学者的意见，参加座谈会的有中央各部门、各民主党派和各人民团体的代表，有北京和其他一些省、直辖市、自治区的理论工作者和法学、经济学、政治学、哲学、社会学等方面的专家和学者，座谈会的参加者各抒己见，畅所欲言，提出了许多好的意见和实际工作中的情况，与此同时，秘书处的工作人员还专门访问了专家、实际工作者，听取意见。根据中央七十八个部门和地方二十九个省、自治区、直辖市报送的意见和座谈会的意见，宪法修改委员会秘书处先后五次拟出了宪法修改草案讨论稿（初稿）。由此可见，一九八二年宪法的诞生过程一开始就注意充分发扬民主，建立在非常广泛的群众意见的基础上，这部宪法来自广大群众，是全国人民共同的创作。

广泛汇集和听取干部、群众、国家机关、人民团体的意见，同时与专家、学者进行座谈，对做好修改宪法工作有很大的好处：

第一，为修改宪法奠定了良好的群众基础。在十年内乱时国家遭到很大破坏，“左”倾错误思想更加发展，许多是非观念都被颠倒，一九五四年宪法虽然可以作为修改宪法的基础，但一九八〇年时的情况已有很大的不同，因此，要做好修改宪法的工作，存在一定的困难和复杂性。广泛地汇集和听取广大群众和各方面的意见，就为解决这些困难提供了有利条件，为做好修改宪法工作奠定了基础。例如，许多部门和地方都提出：修改后的宪法要有一定的稳定性，不成熟、不定型的制度和内容不要写入宪法；修改宪法应当以党的十一届三中全会、六中全会的决议精神和四项基本原则为指导思想；修改宪法要总结建国以来的历史经验和教训，特别是“文化大革命”的教训；修改宪法既要从实际出发，又要注意今后国家发展的需要，注意宪法的科学性；修改宪法应以一九五四年宪法为基础，保留和继承一九五四年宪法的好传统，参考外国宪法中可以吸取的内容，但不能照搬；修改后的宪法要规定发扬社会主义民主、健全社会主义法制；要注意在宪法中正确处理党和政的关系，使党政各有其应得的地位、不互相混淆等。从这些意见中，大体可以看到各方面、各地方和广大人民对修改宪法的一些共同的基本要求，这就是修改宪法的群众基础。

第二，在许多部门和地方提出的意见中，还有许多不同的看法和分歧，这就使秘书处在修改工作中发现和积累了大量问题，更加重视和谨慎地对待这些问题，经过调查和反复研究，并把这些意见向上面反映，以采纳那些比较符合实际的可行的意见，使宪法的修改具有更加稳妥的良好的基础。

从一九八一年七月到一九八二年二月，在彭真副主任委员亲自主持下，秘书处又进行了大量的工作。彭真同志对修改宪法的指导思想和一些重大问题又作了许多明确的指示，体现了党中央对修改宪法工作的领导和高度重视，修改工作得以更加顺利地、较快地进行，一九八二年二月提出了一个《中华人民共和国宪法修改草案（讨论稿）》，这是在党的领导下集中了全国各地方、各部门、各方面的意见草拟出来的。秘书处又将这一讨论稿送请中央各部门和军事领导机关以及各省、自治区、直辖市提出意见，还请专家、学者包括语言学家提出意见，这是第二次在全国范围内征求和听取意见。这和上次征求意见有所不同，上次征求意见没有提出任何具体问题，只是要求对修改宪法提意见，这次则提出了一个讨论稿，请大家针对这个讨论稿提意见，这就使提意见的人更能有的放矢，可以提出很具体的意见。这次征求意见要比上次更加深入，这是把上次汇集的意见，经过整理、研究和集中，再返回到群众中去，因此有些意见比上次提得更深入。由此可见，这次修改宪法贯彻了民主集中制、贯彻了群众路线，充分发扬了社会主义民主，听取了广大人民的意见，集中了群众的智慧，后来一九八二年宪法之所以能够“合乎民心、顺乎潮流”，这是坚实的基础。

同时，宪法的修改又是在党的坚强领导下进行的，实行在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。修改宪法离不开党的领导，只有党中央最了解我国的政治、经济、文化各方面的情况，最了解人民的要求和愿望，通晓马克思列宁主义、毛泽东思想的理论、战略和策略，有丰富的革命和建设经验，只有党中央才能为修改宪法提出明确的指导思想、重大的方针和政策，例如，坚持党的四项基本原则，坚持人民代表大会制度，坚持民族区域自治制度，实行“一个国家、两种制度”的方针等，这就使修改宪法的工作得以沿着正确的方向顺利地进行。所以修改宪法的过程又是领导的意见和群众的意见相结合的过程。正如彭真同志说的：“这次宪法的修改就充分发扬了民主——是在党中央领导下修改的，又是大家出主意、大家来修改的，整个修改过程是党的意见和人民的意见的统一。”

在修改宪法的过程中，领导的意见和群众的意见又是一个反复结合的过程，对宪法修改草案党中央先后讨论过八次，宪法修改委员会全体会议讨论过四次。

一九八二年二月秘书处提出的宪法修改草案讨论稿，是经过中共中央书记处详细讨论并作过修改，然后又经中央政治局原则批准的。宪法修改委员会第二次全体会议讨论了九天，认为这个讨论稿的基础是可以的，但又对它提出了许多修改意见，在宪法修改委员会第二次全体会议审议这个讨论稿期间，全国人民代表大会常务委员会的委员、全国政协的一些委员、中央各部门和各省、自治区、直辖市，对这个讨论稿提出了很多修改意见，秘书处又对这个讨论稿作了大量的内容和文字上的修改，提出了一个草案修改稿，这个修改稿又经中央书记处原则批准。一九八二年四月召开了宪法修改委员会第三次会议，审议了秘书处提出的草案修改稿，会议进行了九天，通过了《中华人民共和国宪法修改草案》，接着第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议议决公布了宪法修改草案，交付全国各族人民讨论。

从一九八二年五月到八月的四个月中，全国人民展开了广泛热烈的讨论，有的省参加讨论的人数占成年人的百分之九十，有的占百分之八十，正如彭真副主任委员在第五届全国人大第五次会议上，代表宪法修改委员会所作的关于宪法修改草案的报告中所指出的：“这次全民讨论的规模之大、参加人数之多、影响之广泛，足以表明全国工人、农民、知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨。”在讨论中广大人民提出了许多修改意见，宪法修改委员会秘书处又集中三个多月的时间，把这些意见汇集成册，根据这些意见，在彭真同志的亲自主持下，秘书处对宪法修改草案又进行了反复讨论和修改，到一九八二年十月三十日秘书处拟出了一个修改稿，提请宪法修改委员会第四次全体会议审议，在宪法修改委员会逐章逐条讨论了五天和提出修改意见后，秘书处又对修改稿进行了修改，从全国人大常委会公布的宪法修改草案到这次提出的修改稿，从内容和文字上又作了多处修改。有的人不了解情况，以为全民讨论可能是一种形式，这是与事实不相符的，只要将一九八二年四月全国人大常委会公布的《中华人民共和国宪法修改草案》和一九八二年十二月全国人大通过的《中华人民共和国宪法》相比较，就可以清楚地看到修改的情况。实践证明，宪法的修改需要经过反复讨论，领导的意见和群众的意见是一个反复结合的过程，而不是只经过一两次修改和结合即可完成的。

在宪法修改委员会的全体会议中，对宪法修改草案讨论稿和后来的草案修改稿的审议和讨论，都充分贯彻了民主集中制原则。以第三次宪法修改委员会全体会议为例，这次全体会议对草案修改稿的讨论是非常仔细认真的，不但逐章逐条，充分展开讨论，念一条，讨论一条，各抒己见，有不同意见，就展开辩论；而且逐字逐句进行了推敲、反复斟酌，一个标点符号也不放过，直至多数委员的意见达到一致，才转入对新的条文的讨论。