第二节　乡村振兴的金融供给

从供给侧来看，我国乡村振兴战略的落实与开展，对农业与农村经济的发展提出新的要求，“三农”在金融需求方面的新要求对农村金融供给提出了新挑战。近几年来，中央和地方各级政府通过强化财政的投入保障、加大农业农村投资项目信贷支持力度、出台相关政策规范和引导资本参与等办法，加大了公共财政、金融机构和社会资本对“三农”领域的资金投入力度。但整体而言，当前农村金融供需矛盾仍然突出，因此，优化当前农村金融供给体制机制，保证金融资源的合理、有效配置尤为重要。

一、乡村振兴的金融供给现状

一直以来，农业农村的发展受到党中央和国务院的高度重视，大力引导和促进金融资本、社会资本投向农村，乡村振兴战略实施的多元投入保障机制逐步建立、完善。但是，现有的农村金融供给仍然面临结构性矛盾，存在一些较突出的问题，影响和制约了乡村的振兴。

（一）资金投入力度持续加大，但仍存在较大资金缺口

随着乡村振兴战略的深入实施，中央政府不断发挥政策引导作用，国家财税支农资金投入总量持续增长。但长期以来，农村经济融资体制不健全、财政实力存在局限性、自筹能力有待提升，而乡村产业振兴、农村基础设施建设、农村环境改善、社会公共服务提升等对金融供给提出了新要求，导致农村金融供需明显不均衡。同时，尽管财政对“三农”领域投入力度持续加大，但是由于农业生产投资风险性高、回报率低、周期长，政府难以有效带动社会资本投资，仅依靠财政支农资金支撑乡村振兴战略的贯彻落实，资金缺口较大的情况依然存在。

（二）资金筹资格局逐渐形成，但资金的筹集机制不健全，来源途径受限

随着乡村振兴战略的深入推进，农村金融市场改革不断深化，政府通过政策倾斜的方式，培养了多层次的农村金融供给主体，逐渐形成财政资金优先扶持、金融机构着重投入、社会主体参与的多元化投资布局，使乡村振兴资金筹措更加有效、更加合理。但由于我国城乡发展差距大，新型农业发展和乡村基础设施建设的投资回报率较低，市场经济主体参与意愿不足，资金投入有限，农业农村发展的主要资金来源仍然是政府主导的财政资金。

（三）金融支农能力持续增强，但创新能力偏低，服务范围受限

随着乡村振兴战略的推进，各地政府积极探寻符合自身特点的经济增长模式和业务增长方式，以“一乡一业”“一村一品”为指导，满足不同地域、不同行业和不同产业链环节的需求，使农村金融服务需求品种更加多样。然而，当前的农村金融产品和服务创新性不足，无法满足新业态的实际需求，也无法提供符合乡村特色的全方位、多样化的金融服务和多层次、多元化的金融产品，导致金融机构提供的产品种类与乡村振兴产业的发展需求存在较大差距。

（四）社会投入活力持续增强，但政策保障机制仍不完善，积极性难以充分发挥

随着农业农村经营效益日益提升，社会资本进入农业农村领域的积极性也显著提升。然而，在乡村振兴战略实施过程中，资金投入保障机制不健全，已经成为制约乡村振兴的主要因素。比如，土地经营权流转争议、农民违约等问题；政府扶持措施缺乏连续性，一些地方政府未能兑现对投资商的承诺，使得投资商陷入了两难境地。由于政策保障不健全，社会资本参与乡村振兴的积极性受到了制约。

（五）农户投资意向持续提升，但资源资本化机制仍不完善，农村发展内在动力仍然不足

由于农村的资源要素资本化机制不完善，农户参与农村发展受到诸多资金限制。例如，一些农村虽地处生态功能区，但生态资源转化为农业资产能力不足，农户从中获益甚微；土地流转市场不完善，农村产权制度改革和产权交易市场建设总体上相对滞后；不同区域农业集体产权制度改革进展不一，部分地区农村集体经济发展相对落后，农户从中获取的收益率相对较低。农户作为乡村振兴的主体，主体作用难以发挥，农村发展内在动力仍然不足。

二、乡村振兴的金融供给主体

2018年，财政部发布《贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》，明确了完善农业农村投入优先保障机制，坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，公共财政更大力度向“三农”倾斜，健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断加大、总量持续增加，财政投入与乡村振兴目标任务相适应。“十四五”期间，《乡村振兴促进法》具体规定：一方面，在投入力度上，县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入，确保投入力度不断加大、总量持续增加；另一方面，要综合运用多种政策措施，在财政资金优先保障和向乡村倾斜的基础上，提出以市场化方式设立乡村振兴基金，以及进一步加强金融政策支持等。《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（以下简称《意见》）指出，“扩大乡村振兴投入，继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，中央预算内投资进一步向农业农村倾斜；强化乡村振兴金融服务，对机构法人在县域、业务在县域、资金主要用于乡村振兴的地方法人金融机构，加大支农支小再贷款、再贴现支持力度，实施更加优惠的存款准备金政策”。《意见》明确了乡村振兴战略实施的资金保障渠道，也对财政支农体系、金融支农体系及农村产业多元化投资机制创新提出了明确的要求。当前，乡村振兴的资金来源主要有财政资金、乡村振兴专项债、土地出让收益、土地增减挂调剂和流转收入、信贷资金等。

（一）财政资金

财政资金作为乡村振兴投入保障的重要支撑，不仅能提供基础保障，还能为农业生产提供支持。乡村振兴需要各领域的协同配合，这些基础设施领域有较强的公共物品属性，投资者往往无法在短期内获得收益，因此，需要财政资金的长期支持。尽管近年来金融机构大力支持乡村振兴，涉农贷款规模也有了显著扩大，但农村金融基础设施滞后、体制机制不健全、信用环境薄弱、融资需求多样化以及经营个体分散等因素，使得金融支持乡村振兴仍然面临着巨大挑战。而财政政策通过调节政府内部资源配置结构，发挥了“四两拨千斤”的政策杠杆作用，调动了金融资本和社会资本力量，健全了多元化融资机制，拓宽了资金保障渠道。因此，在明确政府与市场边界的基础上，财政将发挥更大的杠杆作用，推动乡村振兴的发展。

政府的一般公共预算资金主要来自税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入等，收入来源相对稳定，把农业农村纳入财政优先保障范畴，通过政策性、制度性和工具性等手段，财政能够充分发挥杠杆作用，积极引导社会资本流入，扩大投资规模，以满足城乡居民日益增长的对农村公共产品的需求。

从政策落地的层面来看，随着乡村振兴战略的提出，近年来政府对乡村振兴的投入不断增加。2017—2022年，乡村振兴的投入比例逐年上升，过渡期财政支持政策不但总体稳定，而且进一步加力，可见中央对乡村振兴战略的落实给予了很大的支持，中央财政加大对农业的投入力度，为乡村振兴提供了有力的支撑（见表1-1）。

（二）乡村振兴专项债

在当前经济下行压力不断加大背景下，地方政府专项债作为实施积极财政政策的重要工具，以及推动补短板与稳投资的重要力量，已经成为农业发展的重要金融工具。近年来，乡村振兴债券得到了国家政策的大力支持，其影响力和重要性也得到了显著提升，并得到了广泛认可。

自2018年以来，政府积极推动乡村振兴债券的发行，从点到面、从部分到整体，营造了完善的政策措施环境。2018年，财政部明确将乡村振兴专项债列入发行支持范围，为乡村振兴专项地方债的推出提供了重要的政策依据。2019年中央一号文件明确指出“地方政府债券资金要安排一定比例用于支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设等重点领域”，为发行乡村振兴专项债创造了更加有利的政策条件。2020年国务院政府工作报告指出，“增加专项债券投入，支持现代农业设施、饮水安全工程建设和人居环境整治，持续改善农民生产生活条件”。在政策支持下，乡村振兴专项债发行规模有所扩大，得到了市场更广泛的认可。2021年2月，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确“支持地方政府发行一般债券和专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动，制定出台操作指引，做好高质量项目储备工作”。随着乡村振兴战略的推进，2021年4月，《乡村振兴促进法》鼓励省（区、市）人民政府依法发行政府债券，用于现代农业设施建设和乡村建设。在政策支持下，非金融企业债务融资工具也在不断增加，由地方政府债扩容至公司债、短期融资券、中期票据、定向工具、资产支持证券等，用于农业发展与乡村建设等乡村振兴领域。

2018年8月20日，四川省政府发行了全国首只乡村振兴专项债券——泸县乡村振兴专项债券，四川也是目前我国乡村振兴专项债发行数量、发行规模最大的省份，为乡村振兴注入了新的活力。根据中国地方政府债券信息公开平台披露的信息，截至2022年12月31日，地方政府乡村振兴专项债存量合计74只，余额934亿元（见图1-1）。募集资金投向包括农产品生产基地建设，农业产业园区、产业强镇建设，高标准农田建设，水库移民，耕地复垦，水利建设，乡村公路，特色小镇等方面。

（三）土地出让收益

一直以来，土地都是农村最基本的生产资料，更是最具经济转换价值的物质资源。但长期以来，城市建设对“土地财政”依赖很大，土地增值收益主要用在城市。特定时期，这种做法确实有力地推动了工业化、城镇化发展，但也在一定程度上影响了农村发展。乡村振兴仅靠财政一般公共预算还不够，必须拓宽资金来源渠道，而土地出让收入用于农业农村的比例低，是农业农村投入不足的重要原因。

2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅明确，到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。2021年，中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业农村部印发《关于提高土地出让收入用于农业农村比例的考核办法》。2022年9月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，确定了土地出让收入的两种计提方法：根据土地出让收益计提和根据土地出让收入计提。2023年中央一号文件提出，稳步提高土地出让收益用于农业农村比例，是继2018年中央一号文件首次提出调整完善土地出让收入使用范围之后，再次强调这一要求。在加快建设农业强国的新时期，传递出中央健全乡村振兴多元投入机制的坚定决心。

在政策指导下，广西、云南、辽宁、贵州、河南、四川等省份均出台了提高土地出让收入用于农业农村比例的政策措施，并结合当地实际情况，确定了土地出让收入使用范围以及优先支持乡村振兴的具体目标、具体方向（见表1-2）。河南省政府提出，将省级财政统筹的农田水利建设资金的10%用于支援农业粮食主产和财力薄弱县（市、区），集中的土地出让收入和分成的新增建设用地有偿使用费也将被用于支援这些县（市、区），以帮助它们实现乡村振兴目标。山东省政府则明确，在中央统筹的基础上，省财政将持续投入20%的农田水利建设资金，并增加30%的建设用地土地有偿使用费（青岛仍为20%），着重扶持粮食主产区和财力薄弱县（市、区）的乡村振兴。

调整土地出让收入用于农业农村的比例，从政策对比来看，结束了延续近30年的土地出让收入优先用于城市建设的分配制度，标志着城乡关系的更深层次调整；从城乡对比来看，有利于通过财政资金在城乡支出的“加减法”来缩小城乡差距，在城市端做了“减法”，在乡村端做了“加法”；从同业对比来看，该政策对财政资金的总量没有影响，只涉及财政资金城乡支出结构的调整，事实上造成用于乡村的财政资金净增加，有利于农村金融机构发展。

（四）土地增减挂调剂和流转收入

土地增减挂是一种新型的土地利用方式，是将农村建设用地（拆旧地块）整理复垦为耕地，将城市周边的农业用地转化为城镇建设用地，在耕地面积不变的前提下提高耕地的质量，增加城市可用建设用地，使城乡建设用地格局更趋科学合理。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出，“建立城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益全部用于支持脱贫攻坚和乡村振兴”。随着城市群建设的推进，“土地增减挂调剂和流转”的价格也不断上涨，这将为乡村振兴提供更多的资金支撑。

2018年3月，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，明确了指标调入省份支付的成本为“（基准价+产能价）×省份调节系数”，指标调出省份可获得的收益为“征地基准价+征收产能价”，剩余部分由中央财政统一安排调拨用于脱贫攻坚和乡村振兴（见表1-3）。土地增减挂产生资金的注入，可以有效解决村级新农村建设资金缺乏的问题，全面加快旧村改造的步伐，有效集约土地；新开垦的土地有利于村集体经济发展，增加收入，给新农村建设带来新变化。

（五）信贷资金

乡村振兴首先需要促进乡村经济的发展，而乡村经济的发展离不开生产要素的投入，尤其是持续大量的金融资本的投入。《乡村振兴促进法》对金融机构尤其是银行类金融机构提出了更高的要求和部署，以支持乡村振兴。国家建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，完善金融支持乡村振兴考核评估机制，促进农村普惠金融发展，鼓励金融机构依法将更多资源配置到乡村发展的重点领域和薄弱环节。

《乡村振兴促进法》也对不同类型银行机构提出了不同要求。政策性金融机构应当在业务范围内为乡村振兴提供信贷支持和其他金融服务，加大对乡村振兴的支持力度。商业银行应当结合自身定位和业务优势，创新金融产品和服务模式，扩大基础金融服务覆盖面，扩大对农民和农业经营主体的信贷规模，为乡村振兴提供金融服务。农村商业银行、农村合作银行、农村信用社等农村中小金融机构应当主要为本地农业农村农民服务，当年新增可贷资金主要用于当地农业农村发展。

近年来，中国本外币涉农贷款余额呈现出稳定增长的态势，2022年达49.25万亿元，较2021年增加了6.04万亿元，同比增长13.98%（见图1-2），实现近几年来首次超过全年信贷规模11.10%的增速。但涉农金融在整体金融中的占比仍然呈下降趋势，农村地区主动加杠杆的意愿不够强烈。其中，相当一部分仍是投向具有一定规模的农业生产企业，没有真正落实到农村。这种相对的缩减，阻碍了农村经济的发展和乡村振兴战略的实施。

近年来，涉农贷款余额增速连年低于整体增速，这是因为“三农”领域信贷基础薄弱、经营风险大、盈利空间小等，导致各商业银行的县域金融机构网络持续收缩，“三农”行业的金融支持重担大部分落在农信机构的肩上。而农信机构的资金实力有限、金融机构单一，“三农”的发展得不到有效支撑，致使乡村振兴的信贷资金投放不足。此外，农信机构的金融产品种类单一，以吸纳农民储蓄存款和办理农户贷款为主，期限较短，贷款利率较高，无法满足乡村振兴的金融需求。

从涉农结构上看，以2015年为起点衡量，各类涉农贷款增长显著（见图1-3）。其中，农村贷款是增长最快的分项，占比不断攀升。从信贷主体来看，农户贷款虽然增速有所下降，但余额在不断增加，这与“让农民更多参与到增值环节中来”政策的指导思想一致。

三、强化政府引导与深化市场运作并举

实现乡村振兴要求产业政策、财政政策、金融政策形成合力。产业政策是关键，但必须经过长久的努力才能取得成功；财政政策是保证，应该向省政府寻求更多的资金支持，并从市政府、县政府的财政收入中拨出更大比例的资金支持乡村振兴，但财政收入的增长从根本上还是要依靠产业的蓬勃发展；金融政策是支持，金融行业靠资本市场化运营来实现利润最大化，对于利润小、风险大的项目不愿涉猎，应充分发挥金融政策的正向激励作用，加快推进金融助推乡村全面振兴。推动产业政策、财政政策、金融政策深度融合，实现最大政策效应。

（一）优先加大对农业投入的保障力度

在政策保障方面，坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域。一是持续加大对农业农村发展的支持力度，将国家政策资金不断向乡村振兴倾斜。不断完善农业农村投融资体制机制，构建财政资金优先保障、金融机构着重投入、社会主体积极参与的多元投入格局，确保乡村振兴的财政投入力度持续加大。二是在资金的投入与使用问题上，保障财政支持乡村振兴的政策精准有效。要结合乡村振兴的总体目标和任务要求，建立起短期与长期相结合的财政优先保障机制，既要科学合理评估项目投资的可行性，又要科学合理界定投资规模、筹资渠道和债务能力。同时，加强绩效管理，根据乡村振兴战略发展目标，结合相关政府部门工作职责，有机协调事前评估、事中监控和事后评价工作，构建专业化信息数据资金库，不断促进涉农资金预算绩效管理工作。三是构建有利于乡村振兴与发展的长效机制，将资金精准投入农业产业发展、农户可持续发展能力培育的重点领域、重点项目，将资金主要用于加强产业发展和劳动技能培训、培育特色优势产业集群、加强基础设施等方面，增强农业农村发展韧性。

（二）建立财政与金融相协调的政策体系

面对乡村多层次、多领域的资金需求，仅仅依靠财政资金的投入远不足以支撑农业农村发展和乡村振兴战略的实施。一是在政策的设计上应注重财政资金与金融政策的协调配合，既要注重发挥政府投入的主体和主导作用，也要充分发挥好金融的引导和协同作用，结合实际情况加强政府与社会资本之间的有效合作，吸引更多社会资金，为促进乡村振兴提供资金支持。二是既要充分发挥财政资金的锚定和风险兜底作用，也要科学发挥金融的杠杆作用，充分调动金融机构的积极性，撬动更多资金投入“三农”领域，引导更多资金向乡村振兴重点领域和薄弱环节倾斜，科学转化财政资本。三是既要营造良好的金融生态环境，不断增强各类金融机构服务农村金融市场的信心和决心，也要科学建立财政风险补偿、风险分担机制，适度提高财政的补偿标准和风险分担比，同时积极培育以市场为导向的资金风险分担机制，调动金融机构服务乡村振兴的积极性，提升农村金融服务水平。

（三）建立健全多元化的资金筹集机制

乡村振兴的实施需要不断完善资金筹集机制，拓宽资金来源渠道。一是持续优化农村金融服务。不断深化和完善农业信贷担保体系，扩展农村信贷覆盖范围，强化国家农业信贷提供基金的服务功能；深入落实农村金融机构定向费用补贴政策，加大定向补贴政策实施绩效评估力度，推动政策补贴更加科学化、精准化、精细化；坚持政府引导与市场驱动相结合，规范基金管理，强化基金监督，充分发挥政府投资基金在农业农村发展中的引导作用。二是创新金融服务乡村振兴方式。在严控地方债务和金融风险的前提下，在经济发展环境较好、土地资源优良、社会信誉良好的地域建立乡村振兴基金，鼓励发行地方债券或开展地方资产证券化试点项目，以多种渠道筹措社会资金，重点用于农村基础设施建设或乡村公益类项目。三是构建多元化的土地出让收益分配机制，更好地促进农业发展。探索建立多元化的土地出让收益分配机制，深化农村集体经营性建设用地入市试点，建立城乡建设用地增减挂钩节余指标的跨区交易机制，严格土地收益资金管理，稳步提高土地出让收益优先用于农业农村比例。