前言
十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在完善投资体制改革方面，《决定》指出：“进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。对必须审批的项目，要合理划分中央与地方权限，扩大大型企业投资决策权，完善咨询论证制度，减少环节，提高效率。健全政府投资决策和项目法人约束机制。国家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设”。《决定》明确提出了政府投资项目与一般性投资项目在管理方式上要作重大调整。
从过去几十年的统计看，多数国家的公共开支不仅在绝对数上迅速增加，并且其占国民收入（GNP）的比例也在增加。经济合作与发展组织（OECD）国家的公共开支占GNP的一半左右，对GDP的弹性多数在1.1～1.3之间。这些公共支出的相当部分是通过政府（公共部门）的投资来实现宏观调控、国家安全、公平分配和提供公用物品等社会目标。在我国，社会主义市场经济体制改革还要求国有资本有进有退，更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，在今后相当长时间内，政府投资还占有相当重要的地位并涵盖相当宽泛的范围。政府投资项目花的是纳税人的钱，政府决策机关要为纳税人负责，投资决策要更加科学化，为此，必须制定一个投资项目经济评价的准则类文件，供各部门共同遵循并给纳税人进行监督提供参照。本课题研究为制定这样的准则提供一个理论和方法的框架。
政府投资项目的经济评价包括经济分析、财务分析和社会经济影响分析等层面的评价分析工作。参照世界银行等国际组织的推荐和多数国家实际采用的准则，本课题研究采用简洁、明了和透明性强的费用-效益分析（含费用-效果分析）作为经济分析的基本工具框架。这种方法的实质是尽可能多地借助市场提供的信息，根据项目及其所处的环境与理想市场竞争状态的偏离，对价格扭曲、外部性和非边际性等作出必要的调整，以求得出项目在资源配置效率合理性上的判断。在这方面，本课题研究提出了以下要点和建议：要认真鉴别真实的和钱币性的效益和费用，以防止通过重复计算来夸大项目的效益。对于非边际性项目，支付意愿中含有流转类税，这笔税收不应作为转移支付剔除。鉴于我国大部分商品已处于供求均衡或与国际接轨，已无必要制定全面的影子价格或分解成本价格参数，也没有必要再在经济分析中出现“影子价格”和“影子汇率”等令人费解的名词，必要时建议直接用“进口平价”、“出口平价”来对个别价格严重扭曲并对项目经济分析结论起决定性影响的投入物和产出物进行价格调整。考虑到我国当前的实际情况，本课题研究建议项目新就业劳动力投入的经济费用（即影子工资）为零。目前我国土地占用的实际费用有较大的扭曲，建议征用耕地的机会成本按地区公开招标的市场价格。考虑到公共项目费用与效益的不同质的可能性以及与国际接轨，建议经济分析的主要判据用经济净现值（ENPV）和效益费用比（B/C），对于经营性项目，经济内部收益率（EIRR）可作为辅助指标。在项目的效益难以用货币计量的情况下，一种退而求其次的方法就是费用-效果分析方法。这种方法在国外的医疗卫生、安全和环境等公共项目中得到了广泛的应用，统计意义上的增加寿命年限（YLGs）及其考虑健康状况的各种修正指标，对于提高资源在这些领域配置的效率有广阔的应用前景。和其他各种经济分析方法一样，费用-效益分析也存在其应用的局限性，主要是公平分配的考虑和量化（货币化）的困难；本课题研究也注意到国外学者在这方面的努力，并在就业效果、社会经济影响分析和量化技术的介绍方面作出了一定的努力。
政府通过公私合作（public-private-partnership——PPP）引进民间资本以解决项目融资、提高投资和管理的效率以及分散政府的风险，已成为世界性的潮流。要允许非公有资本进入未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。本课题研究指明了特许权经营的适用领域和可能会出现的政府隐性负债的风险，讨论了这种模式对经济分析和财务分析的影响。
关于财务分析，本课题研究建议应区分纯财务的货币现金流和作为投资的现金流。对所有项目都要在“资金来源和应用表”（“用于财务计划的现金流量表”）的基础上进行财务清偿能力分析。对于营利性项目，应从投资主体角度计算投资的盈利能力，对投资者的非货币的资源耗用和升值（如土地、人力资本和无形资产等等）都应按机会成本原则计算投入或回报，作为投资现金流的组成部分。盈利能力分析包括全部投资盈利分析和权益投资盈利分析（不宜称为资本金投资盈利分析），前者是在“全部投资现金流量表”（不宜称为“项目财务现金流量表”）的基础上计算项目的全部投资盈利能力指标。项目不是投资的主体，而是投资的载体。因此，这里的“全部”可理解为全部投资者（包括间接投资者——债权人）合在一起的投资现金流。所有的盈利能力分析的净现金流量都应算到企业所得税后。盈利能力的判据应由投资的内部收益率（FIRR）与资金来源的加权平均成本（加一定的风险溢价）的比较来确定。项目运行的各类财务指标，建议应主要从企业理财角度进行分析，不作为投资项目财务分析的重点。对于大型项目要考察项目的建设和运行过程中对政府的收入和支出的影响，编制政府现金流量表，分析项目对政府收支（既包括预算内也包括预算外）的影响。
本课题研究采用了两种思路来测算社会折现率：一是用社会时间偏好率，二是用资本机会成本率，然后考虑两者的加权平均，得出7.57%的结果。因此，建议用8%代替原来的12%。本课题研究注意到各国在测算社会折现率上的理论分歧，但从长期看，有下降并倾向于用时间偏好率的趋势。英国的绿皮书把风险溢价从折现率中剔除；美国较注意区分效益和费用的不同的时间价值。限于时间，我们只对时间节省价值和生命价值的测算的理论和方法进行了综述，具体数据主要采纳了世界银行和亚洲开发银行为中国大陆所用的数据。大量研究表明，影响出行时间节约价值的因素有：收入、出行目的、出行距离、交通方式、出行时间、交通服务质量、出行者的类型、出行地区等。另外，值得注意的是，国内外的资料都显示：人们对出行工具的准点的支付意愿越来越高，这是因为，现代社会生活中误时造成的损失有可能大大高于旅行时间的费用。因此，对交通运输项目，要重视支付意愿在度量效益中的作用。本课题研究建议按收费程度分为经营性和非（半）经营性项目两大类。对于前者以收费作为效益计量的基础；对于后者以费用和时间节省作为效益计量的基础，两种计算不能重复。
本课题研究按上述的评价框架对交通运输基础设施项目、农业和水利项目、城市公用基础设施项目、安全项目、教育项目、卫生保健项目和环境保护项目经济评价的特点作了初步的分析。我们认为这些项目特点非常突出、情况各异，特别是在效益的界定和度量上非常复杂，有待专题研究。
本课题研究从立项到完成得到了建设部标准定额研究所的大力支持，这里，我们代表课题组全体成员表示感谢。同时，我们也要感谢为本项研究工作做出其他贡献的有关人员，感谢国务院发展研究中心、国家发展与改革委员会、财政部、中国建设银行、国家开发银行、中国国际工程咨询公司、石油与化工规划院、中国矿业大学、上海现代设计集团和北京华智博宇咨询公司等单位的专家为本项研究工作提出的宝贵意见。
本课题研究是国内就政府投资项目评价方法的第一次专门性研究，为便于社会各界和业内人士继续深入开展这方面的研究，课题组在征得建设部标准定额研究所的同意之后，愿意将研究成果正式出版，提供给同业人士参考。对于初次接触该领域的读者，建议参考政府有关的政策、法规以及专著。
本书由黄渝祥、李明哲、邢国江、谭波、邵颖红、林洁、孙艳、刘东坡、彭俊、姚蕾和刘伟等同志执笔。本书的内容是集体讨论的成果，限于学识水平和时间的限制，错误在所难免，愿读者批评指正。
黄渝祥（同济大学经济与管理学院）
李明哲（建设部标准定额研究所）
2003年11月