不要把“大都市区化”误读为发展中小城市和专业特色镇

原载财新网，2016年5月9日

中国的城镇化已经进入大都市区化的发展阶段，不能把大都市区内新兴中小城市和专业特色镇的发展看作是独立于大都市区的现象。新型城镇化的新突破应从深化改革、破解大都市区发展的体制障碍做起

5月3日国家发改委网站发表的“新型城镇化站在新起点力争新突破”文章引起广泛关注。该文称，发改委在“十三五”期间鼓励各地区培育发展特色小城镇进行总体安排，强化对特色镇基础设施建设的资金支持，今年将选择1000个左右条件较好的小城镇，积极引导扶持发展为专业特色镇；并且提出要“加快培育新生中小城市，加快出台设市标准，在提升发展质量的同时着力增加中小城市数量，赋予特大镇部分县级管理权限”。增加中小城市数量和发展专业特色镇似乎要成为中国新型城镇化“新突破”的主要载体。

应当注意的问题是：中央工作会议已经把“去产能、去库存”作为今后结构性改革的重要任务。在目前三、四线城市商品房库存过大难以消化，且库存的“空间错配”难以通过价格机制实现市场出清，使得“去产能、去库存”面临困境的情况下，“着力增加中小城市数量”会不会进一步增加难以消化的商品房库存？另外，在什么地方“增加中小城市数量”发展专业特色镇，才能使新型城镇化建设站在新起点？

“大都市区”是中国新型城镇化的主要载体

中国的城市化要顺应城市发展规律。世界各国的城市化一般分为两个阶段，传统城市化阶段和大都市区化阶段。在传统城市化阶段，人口和工商业不断向城市集聚，但集聚到一定程度后，有限的城市空间开始饱和，出现所谓城市病，表现为交通拥堵，土地价格上升，住房成本增加，形成集聚经济水平进一步提高的障碍。

在大都市区化阶段，制造业开始向郊区和附近的城镇迁移，城市作为制造业中心的功能弱化，作为服务和管理中心的功能不断强化；伴随着通勤铁路的发展和小汽车的普及，居住在中心城市周边的城镇或郊区，每天通勤到中心城市工作成为可能，人口向中心城市周边城镇和郊区迁移和聚集，逐渐扩展到距中心城区30公里的地域，或进而扩展到距中心城区50公里甚至更远的地域，但通勤联系范围一般不会超过70公里。因此大都市区的空间尺度一般不超过2万平方公里。根据美国2010年的人口统计，把美国366个大都市区按人口规模排序，排名前20位大都市区的平均面积为1.94万平方公里，排名前100位大都市区的平均面积为1.16万平方公里，366个大都市区的平均面积为0.69万平方公里。

大都市区（Metropolitan Area）是指以大城市为中心，由多个与中心城市有较强通勤联系城镇组成的区域。传统的城市概念已经无法反映这种城市空间结构。美国在1950年代界定了以县为基础的大都市区概念，大都市区由至少一个5万以上人口的核心城市及与核心城市有较高经济社会一体化程度的邻近县（County）组成，邻近县及城镇成为大都市区组成部分的最低标准是，有15%的工作人口通勤到核心城市上班。美国的大都市区通常是一个跨行政区划的地理区域，是一个人口和GDP的统计区域，而不是一个行政管辖区域。例如，纽约大都市区包括纽约州、新泽西州、宾夕法尼亚州的23个县和几百个城镇，陆地面积1.73万平方公里，人口1890万，其中纽约市的面积为783.8平方公里，人口817.5万。

美国在1920年代城市化率达到50%以后，开始进入大都市区化阶段，二战后进入快速发展期。美国城市的大都市区化，通常被国内学术界称为郊区化。实际上，居住在郊区人口的增长，商业和各类产业扩散到郊区，形成多个次中心城镇，不过是原中心城区功能的部分外迁，郊区化并没有扩展到大都市区以外。

1960年美国大都市区人口占全国人口的比例为63%，2010年美国366个大都市区人口占全国人口比例为83.7%，产出占美国GDP的89%。2010年美国366个大都市区人口比2000年增加10.8%，比1990年增加26.4%。2010年小都市区的人口占全美人口的10%，比2000年下降0.4个百分点（Census Bureau, 2011）。美国人口向大都市区集聚的过程仍在进行中。

中国的城镇化已经进入大都市区化（Metropolitanization）的发展阶段，其典型表现是工业企业从相当多的大城市迁出，在大城市周边出现一些新兴城镇，形成新的人口和产业集聚，出现跨行政区划的通勤族。例如，目前每天有数十万居住在河北燕郊、江苏昆山的居民到北京和上海上班。河北燕郊、江苏昆山已经从小城镇迅速发展成中等城市，形成了不同程度的产业集聚。河北燕郊、江苏昆山所以能取得高速发展，最重要的原因是它们距离北京、上海在30公里左右，分别位于北京、上海大都市区之内。浙江的云栖特色小镇距杭州火车站不到16公里，在杭州大都市区之内。因此，不能把一些大都市区内新兴中小城市和专业特色镇的发展看作是独立于大都市区的现象，更不能认为在大都市区之外中小城市和专业特色镇能够遍地开花。

1980年代初费孝通先生在江苏调研中国小城镇建设，发表了“小城镇大问题”等4篇文章，认为苏南乡镇企业和小城镇的发展走出了“几亿农民离土不离乡”迥然不同的就地城镇化道路。然而，费孝通先生没有意识到他考察的很多苏南小城镇实际上是上海大都市区的一部分，费孝通先生的调研类似“盲人摸象”。“盲”在没有认识到大都市区化的发展趋势，“摸”到了大都市区中的小城镇，而没有意识到这些小城镇是大都市区之“象”的组成部分。他看到的实际上是“大都市区”现象，而不是“小城镇”现象。

费孝通先生在一定程度上意识到了该问题，他发现上海市的经济发展对常州、苏州、无锡、南通等市的乡镇工业乃至地区的经济产生了重大影响，起着中心作用，这些乡镇工业与上海市联系最多，与常州、苏州、无锡、南通四市的联系次之。在进行苏北调研后，他认为“苏北的乡镇企业和小城镇发展相对弱小和缓慢，其主要原因就是缺少类似苏、锡、常、通那样的经济实力较强的中等城市”。更准确地说，苏北小城镇发展相对弱和缓慢的主要原因是在上海大都市区之外。

大都市区内居住在中心城市的人口一般只占大都市区人口的30%～40%，大多数人口居住在中心城市周边的中小城市。美国366个大都市区的中心城市人口为大都市区人口的39%。东京大都市区面积1.35万平方公里，人口3500万，其中东京都的人口为1300万，东京大都市区内有3个人口在100万以上的城市（横滨市、川崎市、埼玉市）；12个人口在100万～30万之间的中小城市，77个人口在30万以下的小城镇。大都市区可以为多个中小城市和小城镇提供发展空间，有巨大的人口容纳能力。

大都市区是市场进行资源空间配置的结果

人口向大城市、大都市区集聚是市场进行资源空间配置的结果。大都市区更有利于创新，有更高的生产率。美国的创新型企业主要出现在前20个大都市区，中国的创新型企业也主要集中在北上广深等少数大城市，而不是遍地开花。对此，经济学用外部规模经济或集聚经济的匹配、共享、知识溢出等三个机制来解释：

第一，大都市区是空间一体化的劳动力市场，人口规模大、密度高的稠密本地劳动力市场（Thick Local Labor Markets），形成了更有效的匹配机制。在稠密的劳动力市场，创新型企业更能找到所需要的专门人才，高技能人才更能找到适合他的企业，从而提高了人力资本配置效率。

第二，创新型企业在大都市区能够共享完善的城市基础设施和包括风险资本在内的创新生态系统。美国的风险资本有所谓“20分钟法则”，即风险资本投资的创新型企业通常在离其办公室20分钟行程范围内，因为风险资本提供的不仅是资金，还包括团队建设、财务、产品方向选择等一系列支持性服务，因此，地理空间上的邻近性是重要的。

第三，在大城市高素质人才多，面对面交流的机会多，更有利于知识溢出。

杨格定理（劳动分工取决于市场规模，而市场规模又取决于劳动分工）可以更好地解释集聚经济的自我增强现象。大城市能够满足多样化的需求从而吸引更多的人和企业进入大城市；而扩大的市场规模又导致了更细的产业间分工和更高的生产率，提供更多的工作岗位，导致更多的人口向大城市集聚。集聚经济推动增长的核心机制是市场规模的扩大和分工的深化，因而可以创造出更多的需求和就业、更高的生产率和更多的创新。

大都市区能够为第三产业和创新型企业提供更好的发展环境、更大的发展空间。第三产业提供的服务不同于制造业最根本区别是，服务的生产过程和消费过程是同时进行的，而制造业产品是先生产后消费。因此，第三产业主要在人口规模大、密度高（这二者之间通常存在紧密的相互联系）的大城市有更大的扩展空间。

例如，大城市有足够多的人口，医院才能够进行更细的分工，儿童、口腔、心脏等专科医院才可能生存；各种类型的金融机构、律师事务所、会计师事务所等生产性服务企业才可能存在；500万人口以上的大城市才有可能支撑地铁的建设和运营。大城市能够满足多样化的需求从而吸引更多的人、更多的企业进入大城市，导致集聚水平进一步增加；而扩大的市场规模又导致更细的产业间分工和更高的生产率，提供更多的工作岗位，导致更多的人口向大城市集聚，导致集聚水平的进一步增加。

美国经济是“大都市区经济（Metropolitan Economies）”，而不是50个州的经济，其主要特征是：人口和经济活动高度集中在大都市区。2010年，美国排名前100位的大都市区聚集了全国65%的人口，生产了75%的GDP，获得了92%的专利。美国排名前20位的大都市区聚集了37.4%的人口，生产了46.6%的GDP，获得了63%的专利，大都市区同时是创新中心。

中国2010年排名前100位的城市人口占全国人口的19.5%，生产的GDP占全国的50%，分别比美国低45.5个百分点和25个百分点；排名前20位的城市人口占全国人口的9%，GDP占全国的29%，分别比美国低28.4和17.6个百分点。这种差距反映出中国资源空间配置效率上的差距，同时，也指示着中国人口空间流动和城市人口结构分布的方向。

大城市有更高的生产率，中国前50个大城市每平方公里的平均产出是67个人口规模较小地级市每平方公里平均产出的4倍。而北京每平方公里的产出只相当东京大都市区的1/8，纽约大都市区的1/5。中国特大型城市的集聚经济水平与国际大都市相比还有很大的提升空间。

改革开放以来，中国经济快速增长是与快速城市化紧密联系的，大量的农村剩余劳动力进入城市极大地提高了劳动生产率，同时城市建设和商品住房的巨大投资需求拉动经济实现了高速增长。中国城镇常住人口由1978年的1.7亿人增加到2015年的7.7亿人，在不到40年的时间增加了相当2个美国的城市人口，相对如此快速的城市化浪潮，城市基础设施，特别是特大城市的轨道交通难以适应，出现了交通拥堵等各种大城市病，但比起发展缺乏创新动力的中小城市及难以治愈的“小城市病”，进行大都市区交通基础设施投资正是发展的机遇所在。

但中国采取了用行政手段严格控制500万人口以上特大城市的人口和用地规模的政策，抑制了第三产业的发展和创新型企业的涌现。这将错失中国经济最重要的发展机遇。

一些特大型城市对“低端”劳动力设置很高的落户门槛，驱赶“低端”产业，也违反了城市发展规律。大都市区有更多样化的产业间分工，“高端”产业越发达，对“低端”产业的需求也越多。美国城市经济学家Moretti通过对美国320个大都市区就业岗位的统计分析，说明一个高科技就业岗位通过乘数效应可以为当地创造2个高技能服务业（如医生、律师等）和3个普通服务业（如餐饮、保洁、零售等）岗位。在中国，因为收入差距大及服务业价格水平相对美国更低，高科技就业岗位乘数效应能够创造更多的普通服务业岗位。排斥低技能劳动者，会损害“高端”产业的发展，不利于大城市自身的发展。

由于大都市区能够提供大量低技能工作岗位，因而能够在满足自身运转需求的同时为扶贫做出贡献。城市经济学家Brugmann甚至认为孟买的达拉维贫民窟“或许是人类发展史上最成功、最大规模的一项扶贫计划”，因为在孟买大都市区的贫民窟比在偏远农村更能找到工作机会，能过更好的生活。中国的城市管理不允许存在贫民窟，但政府不能拒绝把基本公共服务惠及所有常住人口。

新型城镇化的新突破应主要靠市场机制而不是政府主导

发改委提出要“鼓励各地区培育发展特色小城镇进行总体安排”，“加快培育新生中小城市，着力增加中小城市数量”。那么各地方政府如何“培育”、如何“增加”中小城市和特色小城镇？在什么地方培育和增加？靠政府投入和规划，还是主要依靠市场机制？

靠政府的行政手段增加中小城市数量会造成严重的资源“空间错配”。人口所以不向大都市区之外的中小城市集聚，是因为那里没有多少工作机会；要为那些城市创造工作机会就要进行新的投资，而这有可能造成新的产能过剩；而在那些中小城市进行过大规模的城市基础设施建设，由于人口流出或零增长会造成基础设施服务能力的空置。

即使在特大城市的行政区划之内，政府也无法用行政手段主导人口的流向。北京市在2004年就制订了经国务院批准的建设11个新城的城市总体规划，包括距离北京80公里的密云、平谷、延庆新城，但不包括距离仅30公里的河北燕郊镇。10多年过去，在市场机制驱动下，燕郊镇人口已迅速超过60万，产业集聚水平超过北京任何一个远郊新城。以北京的经济实力，规划的新城尚无进展。那么其他省市“着力增加中小城市数量”的努力，能比北京成功吗？

实际上，北京通州宋庄画家特色小镇、杭州云栖特色小镇都不是政府事先规划出来的，而是政府顺应市场给予支持的结果。对于中国的新型城镇化来说，专业特色镇的人口容纳能力极为有限，更重要的是发展大都市区和大都市区内的中小城市。然而，虽然中国的城市化已经进入大都市区化的发展阶段，但对大都市区的发展还缺乏认知，还没有中国的大都市区概念和相关统计数据，更重要的是存在发展大都市区多方面的体制障碍，涉及特大城市“行政区划面积倒置”、城乡规划、国土管理、财税体制等多个方面。对此，笔者已有专文论述。因此，新型城镇化的新突破应从深化改革、破解大都市区发展的体制障碍做起。