一、主要国家行政诉讼基本理念的形成与确立

在不同的法律文化背景下, 每个国家因其遵循的理念不同而在制度构建上会做出不同的安排。反之, 不同的行政诉讼制度架构也可以折射出不同的行政诉讼理念。

(一) 法国行政诉讼理念的形成与确立

法国行政诉讼的特点是不受普通法院的管辖, 而在普通法院的审判以外,建立行政审判制度, 由行政法院受理行政诉讼。[4] 法国大革命时期, 行政机关与普通法院处于严重的对立状态, 行政对普通法院不信任, 认为需要通过非司法手段监督行政机关的行为。[5] 在孟德斯鸠三权分立理论基础上, 人们受到民主、自由、权利意识的影响, 认为行政诉讼也是一种行政权的行使, 而依据分权学说, 行政权与司法权是相互独立的, 那么普通法院就不能干涉行政。[6] 在这种历史背景下, 法国政府成立了一个独立于普通法院的行政审判体系, 即行政法院。最早的行政法院——法国最高行政法院参事院创建于1799年拿破仑宪政政体之下, 其不仅具有审判职能, 还兼具向法国中央政府提供法律事务咨询的职能。后来最高行政法院、行政上诉法庭和基层行政法庭构成法国行政法院的核心组成部分。公民对基层行政法庭作出的裁决不服, 可以向行政上诉法庭上诉, 上诉法庭有权对其有管辖权的基层行政法庭裁决进行全面审查。最高行政法院有权对上诉法庭作出的裁决进行复核, 审查上诉法庭是否遵循法定程序, 是否正确地解释和适用法律。行政法院系统与普通法院系统两者并行存在的诉讼体制使得管辖权限的划分变得尤为重要。尽管法国法律没有明确规定两个法律系统的权限划分, 但建立了一个权限争议法庭, 对具体案件中两个法院系统的权限进行划分并解决双方的权限争议, 此即“行政审判”。而“行政诉讼”则专指当事人因行政机构的行为而引起的诉讼。[7]

传统的法国行政诉讼首要目的是规制行政权, 防止行政权的滥用。依据法官判决时权力大小的不同, 法国行政诉讼分为撤销管辖权之诉[8]、完全管辖权之诉、解释行政决定的意义及审查其合法性之诉以及处罚之诉。 “越权之诉”属于典型的撤销管辖权之诉。在撤销管辖权诉讼中, 行政决定是否合法是法院审查的主要对象, 法院可以判决行政决定无效或者违法。在完全管辖权诉讼中, 法官不仅可以对行政诉讼中涉及的个人利益及其赔偿损失行使审判权力, 还可以对行政决定宣布无效或确认违法。公民向行政法院提起“越权之诉”, 可以主张行政决定违反一项或者多项行政机关应当遵守的法律规定, 即针对行政决定的合法性起诉, 但不能要求行政法院判决行政主体赔偿。起诉主体限于对有争议的行政决定具有利益的公民或者法人。利益关系并不要求一定是物质或者经济利益, 还可以是道德利益和观念利益等。但越权之诉是针对违法行政行为提起的, 其主要目的在于纠正违法的行政行为, 保障良好的行政秩序, 不在于保护申诉人的主观利益。[9] 随着保护公民免受行政权侵害理念的传入, 法国行政法规定了公共侵权责任。[10] 通常来说, 公共责任的承担应当以行政机关存在过错为前提, 但也存在无过错责任。行政机关无过错责任的承担源于“风险理论”[11], 即行政行为依法实施而并无过错, 但行政行为在本质上极易对公民权利产生特定的风险, 如果把这种风险留给遭受损害的不特定公民而不给予补偿是极不公平的。[12]

在整个法国诉讼制度架构中, 公平正义、合法性、保护公民权益等理念始终贯穿其中。公平正义理念必须透过对公民合法权利以及公共利益的有效保护来加以实现。[13] 从法国行政诉讼制度构建来看, 行政法院与普通法院并立的双轨制是为了实现司法独立与司法公正, 更好地保护公民权利与公共利益,进而实现公平正义的目的。[14] 2000 年5 月4 日颁布的法国《行政诉讼法典》专设一章规定行政诉讼基本原则, 如“判决以法兰西人民名义作出”原则强调的是在共和政体的基础上确保司法独立, “合议制原则”[15] 强调的是审判的正当程序与审判的合理性, 公开原则侧重的是审判的公开与透明[16]。诉讼原则的确立要求行政法院既要从形式正义的角度出发保证其审判符合“合法性”标准, 又要从实质正义的角度作出符合“情理法”要求、个案正义的适当裁判。合法性是法国行政诉讼的核心理念, 由此衍生的法律优先与法律保留强调行政机关必须遵守法律, 只能在法律授权的范围内进行行政活动。保护公民权益免受行政权的侵害是行政诉讼的直接目的, 尽管最初行政诉讼是为了对行政权进行规制, 但随着人权理念的深入人心, 保护公民权益逐渐成为法国行政诉讼的重要目的。

(二) 比利时行政诉讼理念的形成与确立

同样受到“三权分立”学说的影响, 比利时宪法区分了立法权、行政权与司法权, 但又赋予每一种权力各自的立法职能、行政职能以及司法职能,每一种职能之下的权力独立是相对的, 不同的公共机关之间相互依赖、相互协作。[17] 比利时没有统一的行政诉讼立法, 宪法是行政诉讼的最高法律依据。依据《比利时宪法》第144条、第145条, 有关民事权利的纠纷专属于普通法院管辖; 有关政治权利的纠纷亦由普通法院管辖。但这种管辖受到如下例外限制: 联邦立法机关有权将有关政治权利的纠纷分配给特别裁判所管辖。普通法院和裁判所有权管辖公民和行政机关之间的纠纷, 但立法机关也会在需要时创设用于管辖特别案件的行政法院。与法国行政法院不同的是, 比利时的行政法院是立法机关将司法权赋予既有的行政机关而形成的行政权的分支, 即“行政司法机关”, 如常务委员会、国务委员会等。国务委员会是行使行政司法权最重要的机关, 其下属行政部门和立法部门。前者对于行政行为拥有最广泛的权力, 其审查的范围包括具体以及抽象的行政行为或者规章,并有权在必要的情况下宣布无效。然而, 国务委员会的审查权具有辅助性和补充性, 只有在普通法院和裁判所以及其他的行政司法机关管辖不能时, 国务委员会才能行使管辖, 目的是弥补公民权利不足以对抗行政行为之法律保护之不足。普通法院和裁判所审查的对象包括行政机关针对个案的具体决定和抽象行为, 审查范围只涉及行为的合法性, 审查的依据包括上位法、法律的一般原则和不成文法。法官有权作出赔偿判决或者恢复原状判决, 但是不能宣布法律行为无效。国务委员会则可以命令行为停止执行或者宣布行为无效, 但不能作出赔偿或者恢复原状的判决。与法国行政诉讼制度相比, 比利时的行政诉讼制度建立在对“三权分立”思想的不同理解之上——立法权、司法权与行政权“三权”分立, 但并不一定要将每种职能分配给不同的国家机关行使, 且不同的国家机关也不应完全分立在各自领域里绝对独立。[18]

在比利时这种独特的行政诉讼制度架构之下, 行政诉讼只是公民对抗行政行为的救济途径之一。公民还可以通过议会监督、监察专员制度以及行政复议来与行政权相对抗, 以达到保护其利益的目的。但行政纠纷不仅限于公民与行政机关之间的纠纷, 还包括行政机关之间的纠纷以及不直接与公民利益相关的行政纠纷[19]。严格意义上来说, 行政诉讼主要解决的应当是第一种纠纷, 但由于比利时特殊的行政架构, 要完全按照纠纷的不同性质来建立特定的行政程序与法律规范是很难实现的。针对后两种纠纷, 依据《比利时宪法》第159条, 法院不仅可以对行政行为的外部合法性进行审查, 还可以审查行政机关是否侵犯了实质法治原则, 是否存在滥用权力的情形。[20] 公共秩序理念贯穿于行政诉讼过程中, 其禁止法院的法官适用违法的行政命令和规章。即使当事人没有提出适用规章和命令违法的主张, 法官也必须遵守。合法性与适当性是比利时行政诉讼的两大核心理念。合法性要求任何机关在没有法律规范明确授权的情况下不能行使权力, 即使是国王也不例外, 且其行使权力不能与法律相违背。[21] 适当性有形式意义与实质意义的区分, 前者强调行政诉讼应当遵循正当法律程序, 维护公正与独立, 后者则包含平等、法律安定性、信赖保护以及合理性等理念。此外, 议会或者监察专员还可以监督的方式来处理行政纠纷, 但议会的监督目的在于保护公共利益, 监察员制度的设立则既实现了保护公民个人的目的, 又实现了监督行政机关履行职责的目的。这两种制度在一定程度上平衡了公民个人权益与公共利益。

(三) 德国行政诉讼理念的形成与确立

德国行政法建立在公法与私法划分的基础上, 在其形成之初就深受宪法、法国行政法的影响[22]。保护公法权利与实现客观的法律秩序是行政诉讼最重要的两种功能, 如《德国基本法》第1条规定:“人的尊严不可侵犯。尊重和保护公民的尊严是一切国家权力的义务……下述基本权利为直接有效地约束立法、行政和司法的原则。”第20条第3款规定: “立法应当遵循宪法秩序, 行政和司法应当遵守正式法律和其他法律规范。”由此可知, 德国基本法确立的首要价值目标在于保障公民个人的尊严和自由。个人不仅是行政或者国家的客体, 还是一个享有主观公法权利的主体。[23] 1863年, 德国第一个行政法院在巴登州设立, 独立的行政诉讼制度得以确立。有学者指出德国行政诉讼的目的就在于实现《德国基本法》第20条第3款规定的行政合法性原则。[24] 可以说, 德国行政诉讼制度的建立是基于法治国家[25]对人民权利保护的义务而来。[26] 在法治原则、福祉国家、服务国家或是生存照顾 (人民) 的国家观念[27]的影响下, 一些新的法律概念与法律制度被引入。例如, 给付行政是法治原则下的福祉国家的产物, 国家辅助性理论的出现目的在于抑制国家借助公益的名义来限制个人权利与自由, 新观念与理论的出现必然会对行政裁判系统提出新的要求。为了适应特定社会和文化背景下新行政任务的要求, 德国法院系统在横向上区分为五个独立的分支, 即普通法院 (处理刑事和民事案件)、行政法院、财政法院、社会法院以及劳动法院。五个分支同属一个级别, 相互独立。行政法院在审级上分为三级: 联邦行政法院、上诉行政法院(又称为高等行政法院) 以及行政法院。依据《行政法院法》第40条规定:“凡是属于政府机关作出的任何行政的对当事人不利的决定或行为, 当事人都有权利向行政法院申请救济。一切未被联邦法律划归为属其他法院管辖的非宪法性质的公法上争议, 对之均可提起行政诉讼。”行政法院因此具备了专门的行政案件管辖权, 但这种管辖权也存在例外, 一些特定的行政案件如社会法、财政法和劳动法争议由特定的法院管辖。联邦行政法院是行政法院系统的最高法院, 是处理州和联邦之间非宪法行政争议的终审法院。与此相应的是, 宪法法院并不是针对普通行政法院裁判的“再上诉法院”, 因为宪法法院主要受理的是宪法性质的案件, 尽管其对立法、行政、司法行为进行监督并有权宣布某项法律违宪, 但普通行政法院作出的终审判决只有在极少数的情况下才会被宪法法院受理并进行审查。

在德国, 公民权利受到行政行为侵害的救济途径经历了一系列的变化。最初公民只能向行政机关提起申诉。随着1863年第一个行政法院的设立, 公民在个人权利与公益对抗的过程中获得了行政诉讼的救济途径。但在1945年以前, 德国行政法对于哪些行政行为能被法院审查有所限制。[28]《德国基本法》第19条第4款的规定[29]打破了这种限制, 公民只要认为行政行为对其权益造成侵害或者存在侵害的可能性, 就可以请求司法保护, 但不能代替别人行使权利。[30] 公民能否请求司法保护与行政行为采取何种法律形式没有必然联系, 与之相关的是诉讼类型的选择。[31] 当事人在提起行政诉讼之前必须对公法与私法、宪法与行政法进行区别, 如果争议的基础在于公法上的权利和义务,则该争议应归行政法院管辖, 否则应属于普通法院的管辖范围。[32] 一般来说,有三种诉讼类型: 变更权利义务或者法律关系的形成之诉、履行之诉、确认之诉。[33] 也有学者将其划分为七类: 撤销之诉、课予义务之诉、确认之诉、其他形成之诉、一般给付之诉、抽象法规范审查之诉以及暂时性权利保护申请之诉。[34] 不同的诉讼类型对原告资格的要求也有所不同, 原则上说公民只需要认为其权益受到侵害而无需证明该侵害是否确实存在, 但也存在例外。例如,第三人受到针对他人作出的行政行为或者行政不作为侵害时, 就必须证明行政机关的行为与其受到的损害具有因果关系。[35]

在德国行政制度框架下, 行政的职责在于将法律转化为具体的规范、行使自由裁量权。行政法院对行政的监督也是通过对以上过程的审查才得以实现的, 其目的一是规制行政自由裁量权, 维持稳定的行政秩序; 二是保护公民的个人权益, 平衡公民个人权益与公共权益。传统的行政活动多采用具有命令性质的方式, 但近代以来具有社会自我规制的行政活动形式的出现大大降低了行政的成本, 行政法院监督这种方式的行政行为的难度也逐渐加大,因而行政法院更倾向于个人权益的法律保护, 而不是单纯地规制行政自由裁量权。德国行政诉讼理念也随之发生变化。德国行政诉讼基本理念之一就是对违法的行政行为给予救济, 进而达到保护公民权益并最终实现社会正义的目的。为了有效地保护公民权益, 德国设立了符合公正性与独立性要求的行政法院作为权利保护机构, 并制定了特定行政诉讼程序, 给予公民在遭受行政行为或者行政不作为侵害时的救济途径。同时, 保护公民权益还意味着公民的诉讼权能够在法律和事实上得到行使。行政程序的设定不仅可以确保秩序的维持, 而且在涉及基本权的领域还成为实现公民宪法基本权利的一种重要手段。

(四) 英国“司法审查”理念的形成与确立

在英国, 行政诉讼被称为“司法审查”。由于判例法的传统, 英国的行政法在理论与制度上与大陆法系国家存在较大的差异。最初, 行政法被消极地认为是一套克减公民普通法权利的规则与程序, 其建立在戴雪关于“法治”理论的基础之上, 即所有政府机关受独立的普通法院管辖并对其行为负责,适用统一的普通法。[36] 而作为英国宪法核心的“议会至上”原则意味着议会可以授予政府机关违法行为豁免责任的权力, 从而排除普通法院对行政行为的审查。显然, 戴雪关于“法治”的论断不符合实际的发展。在人权保障、法治国理念的刺激下, 英国行政法发展要求其既要提供政府机关良好的行政程序与规则, 还要在因政府决定或行为不公而致损时为公民提供救济的途径。公民权利救济的方式包括申请司法审查、通过监察专员申诉或向裁判所申请裁判等。议会监察专员有权受理针对部分中央部门和机关不良行政造成的不公的申诉, 但其不审查行政决定的实体内容, 只对行政决定作出过程进行审查。监察专员的管辖范围与裁判所、普通法院存在管辖重叠现象, 监察专员适用1967年法案[37]可以排除管辖。但同时法案也严格限定了监察专员管辖的范围: 仅限于不良行政决定的法律适用方面的情形, 而不能越权管辖。在现代社会的快速发展过程中, 越来越多的案件涉及私人与行政机关、公共团体之间的纠纷, 而程序繁杂、耗时长久的司法救济已经不能满足当事人对效率、经济等的目标追求。安德鲁·莱格特爵士在2001年公布的一项报告中指出“应当授权司法部建立一个普遍的行政法律援助体系, 由大法官承担任命裁判所成员的责任”[38]。裁判所的设立可以更经济、快速地解决私人与行政机关、公共团体之间的纠纷, 并分担了一些由普通法院管辖的案件。权力分立要求对行政进行司法监督, 尽管英国宪法中并没有严格设定权力分立的原则, 但立法、行政、司法机关的划分还是比较明显的, 司法监督权是法院行使司法审查的权力基础。 1983年, 在R. vs. Boundary Commission for England, ex parte Foot一案中, 约翰·唐纳森爵士指出, 尽管议会民主的本质在于强调有议会授权的机关能够自由行使权力, 但如果这些授权机关越权行使或以非授权规定的方式利用权力, 那么法院就可以阻止这一切的发生。[39] 法院进行司法审查的直接目的就是运用越权无效来确保行政或者其他行为限定在议会制定的法律范围之内, 从而保障政府机关守法、履责。司法审查的过程实质上仍然是在贯彻“议会立法至上”的原则, 即法院通过寻求法律文本中所表现出来的议会立法意图来确定授权的范围, 进而判断行政机关的行为是否越权、是否合法。

由于英美法系并无公私法的划分, 依据传统, 国家因行使公权力而与个人或者其他组织发生争议时也应当由普通法院管辖。最初, 议会将履行司法审查职能的权限授予威斯敏斯特王座法庭。 19世纪以后, 高等法院获得了该项授权。高等法院是一个独立的法院, 其下有三个分支: 王座法庭、大法官法庭和家庭法庭。 2000年, 高等法院又在其下设立一个由25名精通行政法的法官组成的行政法庭[40], 作为“行政诉讼案件”的初审法庭, 但同时其也是除行政诉讼案件以外其他案件的上诉法庭。行政法庭可以对“行政诉讼案件”进行实质性审查, 且当事人可以就其审查的结果向上诉法院的民事上诉法庭上诉。依据英国《民事诉讼程序法》[41] 第54条, 申请人可以要求对法令、决定、行为或者未能履行公共职责的行为的合法性进行审查, 而法院可以通过撤销令、禁止令、强制令的方式为申请人提供救济。然而, 英国判例法的传统使得其没有统一的能够适用于所有案件情形且能够清楚表明并毫无疑问地确定何时应当进行司法审查、何时不应该进行司法审查的标准。[42] 但是这并不妨碍通过案例抽象归纳出一些司法审查的基础, 迪普洛克勋爵在政府通信总部案中将司法审查的基础划分为三个主要方面: 不法 (不合法)、非理性 (不合理)、程序错误 (不公正)。[43] 行政机关必须按照议会立法和普通法的要求,即议会授予行政机关自由裁量权在哪种范围、以何种方式实施才符合合法性要求, 这取决于在司法审查过程中法院对议会立法目的、立法意图的解释。然而法院司法干预的界限并不是一件简单的事情, “温斯伯里原则”[44] 为法院进行判断提供了一定的依据, 即行政机关运用自由裁量权必须关注以公开或者隐含的方式表达当局行使自由裁量权应当注意的事项, 而不应当关注不相干的附属事项。在Robert vs. Hopwood[45]案中, 法院又对行政机关在自由裁量过程中没有考虑相关因素的情形进行了裁决。“温斯伯里原则”实际上涉及三个方面的因素: 没有考虑应当考虑的相关因素; 考虑了不相关的因素; 权力的行使没有基于正当目的。非理性原则有广义与狭义之分, 广义的非理性包含了不合法, 而狭义的非理性则仅指不合理。库克勋爵在R. vs. Chief Constable of Sussex, ex parte International Trader's Ferry Ltd. 一案中指出, 判断是否合理的标准应当简单化, 即“具有争议的决定是否是一个具有一般理性的主体会做出的决定”[46]。不合理审查标准强调的是行政机关的行为必须符合理性、客观规律以及基本的人性要求。程序错误包含对明确规定程序的违反以及对自然正义原则的违反两个方面。程序正当要求行政机关必须遵守法律明确规定的程序条件, 并且要确保相对人能够获得听证的权利, 在作行政决定时必须说明理由, 这是公平正义等价值在司法审查过程中的体现。英国司法审查与普通法院民事案件管辖并没有决然分开, 民事诉讼的理念在司法审查过程中得以运用和体现。但司法审查毕竟不同于一般的民事诉讼, 其对公平正义的要求促使其在实施过程中更加强调合理性、合法性以及正当性。

(五) 美国“司法审查”理念的形成与确立

在美国, 广义的司法审查是指法院审查国会制定的法律是否符合宪法,以及行政机关的行为是否符合宪法与法律, 其目的在于对行政机关是否合法进行判断。[47] 狭义的司法审查则仅指法院审查行政机关的行为是否符合宪法与法律, 促进行政机关适用立法指令的行为准确、合理。前者属于宪法领域的研究范畴, 行政法领域的司法审查主要指后者。美国的司法审查制度深受英国司法审查的影响, 长期的殖民地历史让美国吸纳了英国司法审查制度的法律传统, 但也发展具有自身特色的制度。 18世纪美国独立后, 法院审查行政行为是否合法要么是通过私人向普通法院提起诉讼的方式, 要么是以法院颁发特权令状的方式来实现, 基本上继承了英国司法审查的基本方式。 19世纪以后, 美国爆发了平民主义运动[48], 人们对行政机关持不信任的态度, 要求加大对行政行为审查的力度。一方面, 当事人可以申请法院通过判决来协调政府权力和个人权利之间的冲突; 另一方面, 立法机关通过制定成文法来规制行政权力的范围, 成文法规定获取司法审查的方式逐渐取代了特权令状方式。法院审查行政行为的合法性就是为了防止政府对私人自由或财产的侵犯, 除非该侵犯得到立法指令的授权。[49] 司法审查把行政机关的行为规制在国会颁发的指令范围之内, 这与英国“议会至上”类似, 即所有的行政行为实质上必须符合国会的立法意图以及国会通过立法所制定的行政程序, 否则就会被遏制。[50]

进入20世纪, 美国经济危机爆发让罗斯福新政得以推行, 国会通过立法指令将大量的权力授予行政机关, 行政机关因其在特定领域具有“专家知识”而获得了宽泛的自由裁量权, 并设立了大量不对总统负责的行政机构, 这大大增加了法院司法审查的难度。[51] 为了预防宽泛的行政自由裁量行使所带来的风险, 法院对行政行为进行了更为彻底而全面的审查, 从形式正义的角度来保护个人权利不受侵害。例如, 要求国会应当在立法中明确立法目的, 行政机关的行为应当符合这一目的。 20世纪70年代, 美国民权法的颁布允许政府全面干预经济, 行政机关制定规则、发布命令的行为大大增加, 法院的司法审查更加严密。例如, 行政机关在事实认定过程中必须提供具有实质证明力的证据, 严格执行诸如听证程序的程序性要求; 行政机关在作出行政决定的过程中应说明理由, 且在特定情形下尤其是涉及个人重大利益的情形下应单独说明理由并前后保持一致。[52] 然而, 近年来美国司法审查不再仅仅关注那些直接受到行政机关非法侵害的个人利益, 还开始重视在行政机关行使权力过程中所有受到行政行为影响的利益。这是因为“行政决定是一个权力集中的决定者对可供选择的结果进行衡量的活动。受行政决定影响的利益主体对决定过程的直接参与并非是必然的要求。实际上, 参与所导致的政治牵扯可能会威胁决定过程的公正性与合理性”[53]。

正如上文所述, 美国司法审查深受英国的影响, 其审查的依据不限于判例。联邦行政程序法、联邦宪法都对司法审查进行了规定。例如, 联邦宪法第3条规定: 国会有权设立下级法院并规定它们的审判权限。联邦行政程序法第702条规定: 任何人由于行政机关的行为而受到不法侵害, 或者在某一有关法律意义内的不利影响或者侵害时, 有权对该行为请求司法审查。行政程序法也对司法审查的形式和范围[54]作了规定, 依据审查依据是否特定, 法定审查又划分为特定的法定审查与普通的法定审查。[55] 前者是法律在设立行政机构时在行政组织法中就规定了法院审查事项, 即针对该行政机构的行为进行特别规定; 后者则是在一个法律中规定对很多机关的行为进行审查, 比较典型的法律是霍布斯法。[56] 除了法定审查之外, 法院还可以根据其享有的一般管辖权对行政行为进行审查。只要当事人向法院提起诉讼的事项属于法院的管辖范围, 法院就可以对其进行管辖。在司法审查过程中, 美国法院仍然遵循英国“法律至上”“遵循先例”“正当程序” “当事人不得为自己法官”等审判原则, 其审查的范围包括行政规则和行政决定。一方面, 法院可以审查行政机关新发布的包含清楚而完整的行政命令的规则, 其审查主要立足于行政机关制定规则的说理部分以及作为规则基础的事实部分; 另一方面, 尽管在特定案件中当事人可以行政规则的合法性作为对抗手段, 但法院的司法审查规则并不限定在特定案件中适用, 即法院可以单独对行政规则进行审查, 而无需限定于特定案件之中。[57]

在美国, 司法审查制度的核心内容仍然在于处理公权与私权、个人与公权力机关之间的关系。从美国司法审查制度的产生与发展来看, 天赋人权与社会契约理论构成了司法审查最根本的思想基础。[58] 杰弗逊在《美国独立宣言》中指出人人生而具有生存、自由以及追求幸福的权利。洛克也认为人们具有生命权、自由权和财产权, 其将自己的上述权利让渡给政府, 政府的目的就应当是保障生活在这种政府统治状态之下的人们的生命权、自由权与财产权。司法审查制度的构建从根本上来说就是为了保障公民的生命、自由与财产。

(六) 归纳与总结

行政诉讼处理的是实力悬殊的私权与公权之间的冲突关系, 要实现正义理念必然通过保护公民权利及公共利益的途径。然而, 公民个人权利很难完全与公共利益保持一致。在很大程度上, 行政诉讼就是协调二者冲突的重要手段。大部分国家的行政诉讼都源于对个人生命、自由与财产等基本权益的保障, 如《德国基本法》确立行政诉讼的核心价值在于保障个人自由与尊严;法国《行政诉讼法典》列举十项行政诉讼基本原则, 终极目标是实现“公平正义”这一价值理念。有学者指出自由主义思想与自然法思想是行政诉讼制度的思想基础。自由主义所强调的个人自由作为“高级法”的基本内涵和重要原则, 具备了保护世俗权利的正当性、必要性和重要性。[59] 也有学者指出行政诉讼理念之一乃是对违法行政进行处分、给予人民权利救济, 并谋求制止违法行政行为, 维持行政法秩序, 终极地以实现社会正义为目标, 亦即通过争讼的裁判, 保障行政合法性, 可针对人民权利所遭受行政权的侵害谋求救济。[60] 然而, 任何将行政诉讼目标定位为单一目标的模式都不可能全面反映行政诉讼基本理念, 因为行政诉讼不仅是静态的制度构建, 还是动态的行政活动过程。在行政诉讼过程中, 行政机关的活动是司法审查的主要对象, 而行政目标是混合的, 行政管理过程是一个协调各种各样相互冲突的社会利益的过程, 如果行政诉讼不能在多元价值理念的指引下进行, 那么就很难真正地实现“自由、正义与秩序”。