未来十年中国周边环境的新挑战与周边外交新战略[1]
石源华 祁怀高
【内容提要】21世纪的第二个十年，中国周边环境出现了复杂而重大的变化，面临一系列新的挑战。中国的迅速发展与美国实施亚太再平衡战略，构成了新兴发展大国与守成霸权国之间的结构性矛盾和对冲。中国周边环境面临五个方面的挑战：周边国家对华疑虑增加与域外大国介入加深的重合，中国自我认知与周边对华认知的错位，海上安全挑战与陆上安全问题的并发，亚洲地区多边架构和倡议的竞争，边疆发展滞后与周边环境恶化的联动。为了更好地维护中国利益和亚洲稳定，未来十年中国周边战略需要新的战略思维，应在周边国家与外部大国对我联合制衡的消弭、中国自我认知与周边对华认知错位的调适、海权与陆权的并重、亚洲区域多边制度的设计、边疆发展与周边外交的统筹等五个方面作出努力。有鉴于此，未来十年中国政府需要更加重视周边外交，“周边外交”在中国外交总布局中的地位将进一步跃升。
【关键词】中国外交 周边环境 周边外交
【作者简介】石源华，复旦大学国际问题研究院教授、中国与周边国家关系研究中心主任，国家领土主权与海洋权益协同创新中心副主任兼复旦大学分中心主任；祁怀高，复旦大学国际问题研究院副教授、中国与周边国家关系研究中心副主任。
中国周边[2]环境是中国和平发展的首要外部因素，周边外交在中国的总体外交布局中处于首要与核心地位。自2013年10月中央召开“周边外交工作座谈会”以来，中国的周边外交取得重大成就，中国的周边环境处于新中国成立以来的较好时期。在中国所处的亚太地区总体繁荣稳定态势不会改变的基本判断下，应该清醒地认识到，过去15年来中国周边环境出现了复杂而重大的变化。中国周边外交政策在实践进程中面临新的不确定性和严峻考验，未来十年中国周边外交需要新战略和新思维。
一 中国周边外交将跃升至更加重要的地位
21世纪以来，随着中国的快速崛起，周边环境在国家和平发展中的意义日益凸显，周边外交在国家外交总布局中的地位更加重要。
在安全上，周边环境是中国维护国家主权与国家安全的首要战略依托。周边地区是中国安全的“生命地带”，周边不稳，中国不稳；周边稳定，中国稳定。周边既是中国安全疆界的延伸，也是中国安全的屏障。[3]中国有着辽阔的疆域和漫长的边界线，领土领海直接接壤的邻国达到20个。在世界将近200个国家中，除俄罗斯外，没有一个国家像中国这样拥有如此多的邻国。邻国众多，造成中国周边安全环境的复杂多变。新中国成立后，中国在东西南北都与近邻爆发过局部战争或边境冲突。自苏联解体、冷战结束，中国实现改革开放、全面调整与周边国家关系后，中国第一次处于没有直接军事威胁的安全环境，但中国周边地区的潜在热点依然很多，域外大国屡屡通过“介入”中国周边地区的方式威胁中国安全，祖国的神圣领土台湾至今没有与大陆实现统一，“疆独”和“藏独”问题时时威胁着国家的主权与安全。目前，中国正处于发展上升阶段，需要一种稳定型安全结构，维持稳定的周边安全环境。在未来相当长时期内，中国对周边安全环境的定位主要是：保证国家主权、国家安全、领土完整和国家统一不受侵犯；为国家经济社会可持续发展争取有利的外部发展条件；促进中国边疆地区的社会稳定和经济发展；推动中国及其周边地区成为亚太安全的主要支撑枢纽。
在经济上，周边环境是中国开展互利合作与发展经济的直接外部条件。周边国家在中国对外经济关系中所占的分量最大，保持和发展同这些国家的经济联系对于中国的对外贸易、投资均具有非常重要的意义。在对外贸易领域，从2000年开始，中国已经成为几乎每个亚洲国家及澳大利亚的最大贸易伙伴国。根据中国商务部的统计，2013年中国与亚洲国家的贸易总额达到了22248.76亿美元，占该年中国与世界各国贸易总额（41603.08亿美元）的53.5%。2013年中国的十大贸易伙伴中，中国的周边国家/地区组织占5个，包括东盟、日本、韩国、澳大利亚、俄罗斯，此外中国香港、中国台湾也是大陆的十大贸易伙伴之一。[4]在中国对外投资领域，亚洲是中国主要的投资区域。2013年，中国对外直接投资净额（流量）为1078.4亿美元，其中在亚洲投资756亿美元，占2013年中国对外直接投资额的70.1%。截至2013年年底，中国对外直接投资累计净额（存量）达6604.8亿美元，亚洲是存量最为集中的地区，为4474.1亿美元（占总存量的67.7%），主要分布在中国香港、新加坡、哈萨克斯坦、印度尼西亚、缅甸、中国澳门、蒙古国、伊朗、柬埔寨、老挝、泰国、印度、巴基斯坦、越南等。[5]尽管中国的经济和政治利益越来越多地与整个世界紧密联系，但中国的地缘经济和地缘政治重心仍旧在亚洲，即中国领导人所说的中国“周边地区”。[6]
冷战结束以来，周边外交在中国外交布局中的地位逐步提升（见表1）。1992年，中共“十四大”报告首次将“周边国家”概念从“第三世界”概念中划分出来。周边国家、发展中国家、发达国家成为中国外交总布局的三大支柱。1997年，中共“十五大”报告将中国外交总布局演变为“邻国、第三世界国家、发达国家、多边外交”四个支柱。2002年，“十六大”报告将中国外交布局的排序变为“发达国家、周边国家、第三世界、多边外交”，2007年的“十七大”报告和2012年的“十八大报告”延续了这一外交布局。
表1 冷战结束以来中国周边政策的演变（1992～2012年）
2013年10月，中央召开“周边外交工作座谈会”，凸显周边在我国发展大局和外交全局中的重要地位。中共中央总书记习近平在座谈会上指出，做好周边外交工作，是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的需要，要更加奋发有为地推进周边外交，为我国发展争取良好的周边环境，使我国发展更多惠及周边国家，实现共同发展。[7]2014年3月，中国国务院总理李克强所作《政府工作报告》依序提出“周边外交、发展中国家外交、大国外交、多边外交”，[8]表明中国政府把周边外交放在中国外交布局的首要与核心地位。2014年11月的中央外事工作会议上，习近平就新形势下中国外交战略布局依序提出“周边外交，大国外交、发展中国家外交、多边外交”，并指出：“强调要切实抓好周边外交工作，打造周边命运共同体，秉持亲诚惠容的周边外交理念，坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，深化同周边国家的互利合作和互联互通。”[9]中国周边外交正在逐步取代对美外交成为中国外交的“重中之重”。
二 未来十年中国周边环境的新挑战
21世纪第二个十年以来，中国的周边环境呈现出某些恶化的迹象。一些周边国家对中国的疑虑增加，域外大国对中国周边的“介入”加深，中国与周边国家的关系不可避免地步入一个彼此调整和相互适应的新阶段。未来十年，中国的周边环境将面临新的挑战，具体表现为：周边国家对华疑虑增加与域外大国介入加深的联合，中国自我认知与周边对华认知的错位，海上安全挑战与陆上安全问题的并发，亚洲地区多边架构和倡议的竞争，边疆发展滞后与周边环境恶化的联动。
（一）周边国家对华疑虑增加与外部大国介入加深联合
虽然中国的发展给周边国家带来了巨大的经济利益，但是部分周边国家对中国的快速崛起产生了疑惧和担忧。对中国快速崛起产生疑惧的国家不仅有东盟中小国家，还有日本、印度、俄罗斯等大国。东盟由中小国家构成，对于中国的崛起非常敏感，对于中国崛起可能带来的“冲击”保持着高度的警惕。它们尤为关心的是：中国崛起后会怎么样？崛起的中国能否抵挡住“霸权”的诱惑？中国能否像现在这样保持对多边主义的热情，抑或走向美国式的单边主义和“新帝国主义”？中国会不会使用武力来维护和拓展自己的利益，推翻现有的领土现状？中国是否会谋求把东南亚变为其势力范围，建立中国霸权下的和平？[10]日本不少政界和学界人士对中国持相当负面的认知。他们认为，中国军事实力和“霸权意识”的扩张，会造成与其他国家特别是发达民主国家的摩擦，并对现有国际体系和国际制度形成挑战。[11]印度对中国军事现代化所持的看法以消极、敌视和诋毁为主导。印度战略研究人员阿斯萨纳（S. B. Asthana）认为，中国日益增长的国家实力、军事能力、发展近海投送力量的计划，以及核打击能力和军事现代化步伐，在不久的将来会对印度安全构成一种潜在的威胁。[12]不少俄罗斯人士也对中国的发展存在“人口扩张论”“军事威胁论”“掠夺原材料论”等负面看法。[13]
美国等域外大国为了制衡中国在亚洲地区日益增大的影响力，开始加大对中国周边地区的“介入”力度。美国主要采取了三个方面的做法。一是巩固与日本、韩国、澳大利亚、泰国和菲律宾等亚太国家的双边同盟关系，并将这种盟友关系作为其亚太战略的基石。二是在亚洲寻找新的战略支点，借助亚洲国家的力量制衡中国。比如，美国加强与印度尼西亚的全面伙伴关系，加强与越南在海上安全、外交和经济领域的伙伴关系，发展与缅甸的关系并鼓励缅甸放松国内政治控制等。三是加强参与并试图主导亚洲地区多边机制。如积极参与东亚峰会，加入并大力推进TPP，提出“太平洋世纪”构想等。
美国对中国周边事务的干预利用了部分周边国家的对华疑惧。一位东南亚学者曾经这样说：“如果中国被看做是最令人起疑的地区大国的话，那么美国则被认为是一个良性的、最没有危险的国家……大多数东盟国家仍然把美国看做是一个不可替代的、积极的角色。”[14]这可以解释为什么亚洲的不少中小国家希望美国“介入”。在应对“强势中国”方面，美国和部分中国周边国家有着共同的利益，形成一种“准共识”，催生了一种复杂的“准结盟”势力滋长。[15]
美国加大干预中国周边事务的力度，对华制衡和竞争的因素增加，势必对中国的周边安全带来新挑战，引起中国的严重关切。美国前国务卿希拉里·克林顿（Hilary Clinton）曾就中国对美战略“七问中国”，涉及外交政策、热点问题、军事透明度、国际海事规则、网络安全、全球贸易、人权和自由。2012年4月，晓岸撰文就美国在中国周边强化军事部署、建立亚洲反导系统、对台军售、打压对华经贸、关注“异见人士”、国际规则的“霸王条款”、伊核和朝核热点问题等，对美国对华战略提出七点反疑问。[16]中美两国在经济、政治、国际安全等领域的若干利害冲突呈逐渐扩大、激化的趋势，彼此戒心加重、疑虑增多。
（二）中国自我认知与周边对华认知错位
中国快速崛起使得中国自我认知与周边国家对华认知出现了错位。一方面，中国领导人一再向周边国家表示中国坚持走和平发展道路，中国奉行“与邻为善、以邻为伴”外交方针；另一方面，随着中国的崛起，中国国内舆论出现了某种程度的“民族主义”情绪，导致对周边中小邻国的“轻视”。在不少邻国看来，中国是一个正在朝世界级大国迈进的崛起国家，中国的最终目的是成为第二个美国，中国正在变得日益强硬和傲慢。“我国某些人士在对外交往中流露出一种虚骄之气，一些研究成果和媒体报道对国际形势和我国国际定位的判断也出现了过分乐观的偏向。”[17]
在中国综合国力相对于日本占据上风的背景下，日本对华认知与中国对日认知发生了严重错位。当中国改革开放之初，中国国力比较弱小，日本不将中国看作威胁，日本曾与中国发展了良好的关系。日本将中国视为日本经济发展的重要市场，曾经是给予中国改革开放援助最多、帮助最大的发达国家，互利共赢成为双边关系的主流。日本民意的对华友好度达到了历史的高点，中国民意也同样对日本充溢着善意，中日建交后20年中日关系渡过了历史上最好的时期。然而，进入20世纪90年代，特别是2010年中国经济总量超越日本，位居世界第二之后，日本难以接受这个历史事实，成为向全球鼓吹“中国威胁论”的主要国家。进入21世纪第二个十年以来，日本对华焦虑烦躁的情绪弥漫全国，日本政府整体右倾化，对华认知发生了重大变化。日本政府甚至将国家军事战略上的假想敌指向中国，扩军备战，启动修改“和平宪法”，日本民意对华友好度降到了历史新低，引起了中国及世界人民对于日本今后走向的警惕和担忧。中国对日民意也发生了逆转，降到了历史阶段上少有的低点，反日情绪有所上升。2012年9月的日本政府“购买钓鱼岛”事件更把两国关系推向恶化。日本对华认知与中国对日认知发生严重错位，严重影响两国关系的正常发展。
中韩关系尽管继续保持着战略合作伙伴关系的强劲发展势头，但两国的互相认知也同样发生错位。中韩建交之初，中国人为韩国经济迅猛发展和成功的发展模式所震惊。钦佩、学习甚至效法韩国，成为中国对韩认知的主流。随着中国经济的高速发展，与此同时韩国出现金融危机，经济长期处于不景气状态，中国人对韩国的“完美”印象开始变化，2008年发生的韩国在华企业“集体逃亡”事件，更是刺激了中国人对韩国的轻视心态。韩国人亦然，从开始的为韩国资本、企业进军中国市场，成为推动韩国经济发展的动力而欢欣鼓舞；逐渐转变为恐惧中国的高速发展会成为韩国的竞争对手，疑惧心情而生，成为双方民间感情变化的根源。以历史问题为例，建交之初，中韩双方曾就两国历史文化联系久远而津津乐道，曾得到中国支援的在华韩国独立运动研究成为“显学”，得到两国政府和学者的重视。然而，随着双边关系的进一步发展和中国的迅速崛起，先是韩国一批歪曲历史真实面貌、显现盲目自大心理的历史小说问世，激起中国人的愤怒。随后又出现韩国人对于中国“东北工程”的曲解及高句丽历史归属的争执，韩国人对华误解日深。中韩文化交流史研究和韩国独立运动史研究退居次要位置，某些历史争执上升为研究主流。虽然两国政府及时就此达成共识，制止了事态的恶化，但事态并未完全平息。历史争执问题依然时隐时现，成为中韩双边关系发展的隐患。
在中国自我认知和周边国家对华认知出现错位的背景下，中国如何“努力使自身发展更好惠及周边国家”，塑造良善亲和的大国形象，如何真正成为周边国家的“好邻居、好朋友、好伙伴”，是中国周边外交需要解决的课题之一。
（三）海上安全挑战与陆上安全问题并发
中国有着辽阔的疆域和漫长的边界线，海陆兼备的地缘格局特征明显。中国与14个国家陆地接壤，陆地边界总长2.2万多公里，是世界上陆地边界线最长和邻国最多的国家。同时，中国的大陆海岸线长1.8万多公里，与8个国家海域相邻或相向，海洋国土面积约300万平方公里。[18]2010年以来，中国的周边安全环境出现了海上安全挑战与陆上安全问题的并发。
中国的海洋环境复杂，与海上邻国存在诸多海洋争端。在黄海海域，中韩之间存在苏岩礁问题和黄海专属经济区划界问题。韩国占据并在苏岩礁上建立直升机机场、雷达站，把该礁变成监视中国海上活动的前哨，可以随时掌控该海区我海上兵力的行动情况，对中国南北海上交通是一个潜在的隐患。[19]在东海海域，中日之间存在钓鱼岛争端、东海划界与油气资源开发问题。中国政府认为，钓鱼岛早在明朝初期就已明确为中国领土，但现实情况是日本实际控制该岛，通过海上巡逻警戒阻止中方船舶和人员靠近钓鱼岛。2010年9月，发生在钓鱼岛海域的中日撞船事件，使得中日关系骤然变冷，显示了钓鱼岛争端的严重性。2012年，日本政府蓄意制造的钓鱼岛“购岛事件”，挑起了新一轮更加激烈和带有火药味的中日争端，迄今未息。此外，中日还存在东海海域（即专属经济区和大陆架）划界和资源（特别是油气资源）开发的争端。在南海海域，虽然海上安全形势基本可控，但岛礁被侵占、海域被瓜分、资源被掠夺的局面正在变得日益紧张。从岛屿领土主权争端的角度看，涉及“五国六方”（中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱和中国台湾）。越南、马来西亚、菲律宾和文莱对南沙群岛和西沙群岛及其附近海域部分或全部岛礁提出了主权要求。[20]从海域划界争端的角度看，涉及“六国七方”，即除了上述“五国六方”外，印度尼西亚也对南沙群岛西南侧的部分海域主张管辖权。[21]近年来，菲律宾和越南在南海问题上态度强硬，中越、中菲之间摩擦不断，冲突升级。2013年1月，菲律宾单方面就中菲有关南海问题提起国际仲裁，南海争端呈现司法化态势。美国直接介入了南海问题。2010年7月，希拉里·克林顿在第17届东盟地区论坛外长会议上，大谈南海与美国国家利益的关系，在南海问题上反对“胁迫”，反对使用武力或以武力相威胁等。[22]2011年11月，希拉里·克林顿访问菲律宾时故意忽略“南中国海”这一国际社会通用地名，而改称“西菲律宾海”。[23]中国航母的试航，海上力量的发展，进一步引起了周边国家的警惕和关注。总体而言，未来十年，中国的海洋安全环境可能会面临更多的挑战，中国深海战略面临的海上压力将常态化。
21世纪以来，中国的陆上安全形势虽然呈现总体改善趋势，但也出现了一些新的安全隐患。朝鲜半岛局势动荡不安。2010年的“天安舰”事件和延坪岛事件，2012年朝鲜发射卫星事件和2013年初朝鲜进行第三次核试验，使得朝鲜半岛局势剑拔弩张，持续紧张。未来十年，朝鲜核问题如果不能得到妥善解决，很可能会导致核武器在东北亚地区扩散，进而引发新一轮的军备竞赛。中亚地区成为大国激烈争夺的战略前沿，地区安全格局处于不稳定状态。中亚地区存在着大量的非传统安全问题，国际恐怖主义活动和毒品走私问题越来越严重。中亚地区的恐怖主义势力和中国新疆的“东突”分裂势力相互勾结，严重威胁到中国西北边疆地区的安全。阿富汗毒品向我国渗透的情况相当严峻，部分毒品借道中亚，经新疆转销至广州、深圳、北京等地的地下市场，[24]对中国社会危害很大。在南亚地区，主要是中印之间的边界争议。中印边界长约2000公里，从未正式划定，双方争议地区约12.5万平方公里。[25]如果边界问题不解决，中印关系的发展必然会受到很大的限制。印巴冲突长期存在，且时有恶化，也对中国的地区安全造成压力。东南亚地区总体上呈现和平稳定的局面，但也存在着爆发重大突发事件的可能性。2009年8月，缅甸果敢地区发生武装对峙和武装冲突，导致3.7万名边民涌入我境内。缅方3发炮弹射入我境内，造成我边民1死2伤，同时另有14名中国边民在境外伤亡（其中1死13伤）。[26]2012年7月，缅甸政府军与克钦独立武装再次发生冲突，引起地区混乱，炮弹甚至误落中国境内。[27]2011年10月，中国两艘货船在湄公河金三角水域遭9名泰国军人袭击，造成13名中国船员遇害。[28]这些突发事件危害了中国公民的安全，影响了中国边境的稳定。
（四）亚洲地区多边架构和倡议竞争
目前，美国、日本、澳大利亚、东盟等为了在未来亚洲地区多边架构的构建中抢占先机，积极提出了它们的多边架构倡议。不同的区域多边架构倡议相互竞争，反映了亚太国家（集团）之间错综复杂的利益关系和相互博弈。
在未来的亚太地区多边架构设想方面，美国奥巴马政府已经形成了相对清晰的战略设计。美国的设想是：在巩固美国与日本、韩国、澳大利亚、泰国和菲律宾同盟关系的同时，激活“老制度”，参与“新制度”，倡设“小制度”。激活“老制度”指的是重振APEC的使命；参与“新制度”指的是积极参与东亚峰会和TPP；倡设“小制度”指的是倡议设立次区域的“小多边制度”，如“湄公河下游行动计划”等。2011年，奥巴马政府提出了更为宏大的“太平洋世纪”战略构想。该构想的主要目标是在亚太地区建立一个新的地区架构和实现美国的领导。[29]
日本认为东亚峰会模式有利于平衡中国快速增长的影响力，试图把东亚峰会从战略论坛变成务实的地区安全机制。2009年8～9月，日本政局发生重要变化，民主党赢得大选。日本新领导层在上台前后展现出重视亚洲的姿态，大力倡导“东亚共同体”理念，引起各方关注。2009年11月，民主党首相鸠山由纪夫在新加坡参加亚太经合组织会议时发表了《献给亚洲的新的承诺：为了东亚共同体构想的实现》演讲，全面阐述了日本“东亚共同体”政策。他强调日本将为实现东亚共同体作出新的承诺；全面经济伙伴关系和自由贸易协议是建立东亚国家纽带的最有效途径，下一步将通过东亚峰会积极推动东盟“10＋6”国家建立东亚全面经济伙伴关系。[30]自2010年6月鸠山由纪夫下台以后，日本推动“东亚共同体”的势头骤减。虽然“东亚共同体”构想在现阶段受到一定质疑，但其在引领东亚合作进程中发挥了重要作用，仍具有强大的生命力。[31]
与“东亚共同体”倡议相对的，是澳大利亚的“亚太共同体”（Asia Pacific Community）倡议。该倡议是澳大利亚前总理陆克文在2008年6月的演讲中正式提出的。陆克文提出：“我们需要一个亚太共同体愿景，这一愿景包含一个涵盖整个亚太地区的地区性机构——包括美国、日本、中国、印度、印尼及本地区其他国家。这一地区机构能够就经济和政治事务及有关安全的未来挑战进行范围广泛的对话、合作及行动。”[32]2010年7月，澳大利亚时任总理朱莉娅·吉拉德（Julia Gillard）表示，她打算放弃陆克文此前提出的“亚太共同体”计划，但她同时指出，建立地区间对话的理念、进行亚太区域外交的努力是好的。[33]2012年10月，吉拉德发布《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书。该白皮书认为：澳大利亚的未来与亚洲这个多样化地区的稳定和持久安全密不可分。在支持本地区持续安全方面，澳大利亚可以通过与其他国家合作，提供很多帮助。澳大利亚会努力通过当前的地区机制，建立双边信任合作。[34]
东盟力图通过加强自身一体化建设，保持其在东亚合作机制中的主导地位。2007年1月，宿务东盟首脑会议发表《关于加快到2015年建成东盟共同体宣言》，把建成东盟共同体的时间表提前至2015年，以便“通过加强东盟一体化建设，强化东盟作为引领变化中的地区格局驱动力的中心地位与主导作用”。[35]《东盟宪章》则以法律形式确定了东盟的规则、组织结构、价值观及决策程序，有可能推动东盟发展成为一个更强大、更统一和更有效率的地区组织。[36]2009年2月，东盟国家领导人在第14届首脑会议上签署了《东盟共同体2009～2015年路线图宣言》及相关文件，就如期在2015年建成东盟共同体提出了战略构想、具体目标和行动计划。2011年11月，美国总统奥巴马和俄罗斯外长拉夫罗夫参加了第六届东亚峰会，东亚峰会的成员国从东盟“10＋6”演变成东盟“10＋8”。2011年东盟第19届峰会上，东盟国家领导人首次提出建立由东盟主导的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）[37]这一计划在2012年正式落实，东盟10国和中、澳、新、韩、日、印6国首脑在第21届东盟峰会上宣布启动RCEP谈判。RCEP覆盖16个国家，包括货物、服务贸易、投资便利、关税、知识产权及技术合作等领域，以期建成综合性、高水平的地区经济合作组织。[38]截至2014年底，RCEP共举行了6次贸易谈判和2次部长会议，预计于2015年底建成RCEP。
无论是现有机制之间的竞争，还是地区机制的新倡议，上述国家/地区组织的倡议或主张在很大程度上都有平衡中国快速增长的经济政治影响力的考量。亚洲多边机制之间的竞争必将对中国的周边外交带来新的挑战，中国如何设计和构建未来亚洲的多边制度，值得进一步探讨。
（五）边疆地区发展滞后与周边环境恶化联动
中国的边疆地区和周边国家已经越来越形成唇齿相依、荣辱与共的关系。改革开放30多年来，中国东部地区的经济和社会发展已经取得了长足的进步，但是中国的西北、西南、东北等边疆地区的发展明显滞后。边疆地区往往又是民族地区和贫困地区。由于边疆发展滞后，中国的国家主权和国家安全受到威胁，比如“疆独”“藏独”问题等；中国的政治稳定和社会稳定面临隐忧，民族矛盾和冲突的触发点增多；中国的整体发展和区域发展失衡明显，中国形成了“一个中国四个世界、一个中国四种社会”；[39]中国的开放广度和开放深度受到极大制约，开放的层次和水平也亟待提高。
同时，中国的周边环境呈现出某些恶化的迹象。就安全环境而言，中国周边国家出现了某种程度的军备竞赛。未来相当长时间内，中国周边国家的军费开支将呈现总体增长趋势。周边的绝大多数国家对中国都存在相当强的防御心理和防范意识，尤其是澳大利亚、日本、印度等周边实力较强的国家纷纷将中国列为主要防御对象国。[40]美国是亚太地区绝对的军事霸权国家，中国已经成为美国安全关注的重点国家。“美国正在加强从东亚、东南亚到南亚和中亚的战略链条连接力度，一旦连接顺利完成且加固，那么就意味着对华环形包围圈构建完毕。”[41]新疆的“东突”势力、西藏的分裂主义分子与国际恐怖主义势力勾连，中国西部面临严峻的反恐和反分裂的压力。
就能源环境而言，当前中国的能源管道并不稳定，常常受到周边国家与地区形势的影响，尤其是在西方国家军事打击利比亚之后，又试图染指中东地区，战略目标指向叙利亚、伊朗，如果中东地区依次被西方国家打散、扰乱，受控于西方国家，中国的能源战略将面临严重挑战。如何确保和拓展稳定的能源管道，将成为中国周边外交的重要课题。
就经济环境而言，与中国边疆地区相邻的周边国家或地区一般都处于极端贫困或动荡之中。如新疆地区面对的中亚、东北地区面对的朝鲜、云南地区面对的缅甸和巴基斯坦等。中国边疆地区的可持续发展相当程度上系于周边地区的稳定与发展，这一问题如不能得到很好解决，边疆地区的发展不仅将会受到严重影响，而且面临因周边国家发生动乱而出现大批难民涌入国境的危险，内外恐怖势力和分裂势力互相勾结，将会对中国国家安全形成重大隐患。如何解决中国边疆地区与周边地区的共同发展与繁荣，是一个重大的挑战。
在边疆地区发展滞后与周边环境恶化联动的背景下，中国需要思考如下两个问题：如何让周边国家持续分享中国和平发展的利益，使之演变为中国建设周边稳定友好环境的推动力？如何让周边国家与中国友好互助，共谋发展，使之成为中国边疆发展的动力源与合作对象？这就需要中国把边疆发展和周边外交统筹考虑，实现边疆发展与周边外交的相互促进，这是中国政府提出的“统筹国内和国际两个大局”的应有之义。
三 未来十年中国周边外交的新战略
为了更好地维护中国的利益和亚洲的稳定，中国需要明确将周边外交放在其外交全局的“重中之重”位置，以应对周边环境面临的上述挑战。具体而言，未来十年中国周边外交需要在以下五个方面设计新战略：周边国家与外部大国对我联合制衡的消弭，中国自我认知与周边对华认知错位的调适，维护海权与维护陆权的并重，亚洲区域多边制度的设计，边疆发展与周边外交的统筹。
（一）探索消弭周边国家和外部大国对我联合制衡新思路
针对周边国家对华疑虑增加与外部大国对我周边“介入”加深的联合，中国应提出消弭周边国家和外部大国对我联合制衡的新思路。
对于周边国家对华疑虑增加，中国要加大对周边国家增信释疑的工作力度。中国要用实际行动向周边国家表明中国会坚定不移地走和平发展道路。中国要向周边国家说明，中国军队现代化的根本目的是捍卫国家主权、安全、领土完整，保障国家发展利益。中国国防开支是合理适度的，是与维护国家安全需要相适应的，中国不会对任何国家构成军事威胁。中国要向周边国家说明，中国不谋求地区霸权和势力范围，中国永做亚洲其他国家的好邻居、好朋友、好伙伴。2011年9月发表的《中国的和平发展》白皮书，起到了良好的作用。中国要努力发展与周边国家的经贸关系和加深经济相互依存。中国要努力做好该地区经济增长的引擎和公认的投资大国，有效地拉近与周边国家的关系，使周边国家在与中国的经济交往中获得实实在在的经济利益，造福周边国家的人民。中国要根据自身的综合国力，积极扮演区域性公共产品提供者的角色，有效促进东亚乃至整个亚洲的区域经济合作。
针对美国对我周边的“介入”，中国应与美国增加沟通、协调，尽力实现战略互信，积极应对其对华制衡，夯实地缘战略依托。中国的理性选择是对美国实施制度均势（软制衡）而不是军事均势（硬制衡）政策，以应对美国对中国周边“介入”的加深。“中美制度均势”的含义是，中美两国在经济相互依存加深的背景下，通过国际制度对彼此实施的机制化制衡。[42]在未来相当长时期内，中国的实力无法也不应与美国抗衡，在国际体系中无法也不应挑战美国，在金融体系中无法也不应挑战美元的地位。在中国和平发展的关键时期，要避免重蹈日本和德国当年的覆辙，力避中美对抗。中国可以采取的做法包括：一是继续实施和完善对美制度均势战略，增强中美战略互信。如美国前常务副国务卿詹姆斯·斯坦伯格（James B. Steinberg）所说：中美“尽管在贸易和经济政策、人权和民众治理等一些重要领域存在分歧，美国两党的领导人在言辞和行动上表示：一个强大和繁荣的中国的崛起有利于地区和全球的发展与稳定。中国的领导人接受美国一如既往在东亚扮演中心角色，承认美国在该地区的存在同样有利于和平与稳定”。中美两国应互相确认这两个基本原则。[43]中国要现实地认识到美国在亚洲地区的历史存在和实际利益，以不损害美国重大利益的方式实现自身战略目标；而美国则应务实地接受中国迅速崛起的事实，认真思考如何与中国在亚洲地区共生、共处、共荣。二是中美都应继续鼓励对方参与亚洲地区的多边制度。亚洲地区已经形成了亚太经合组织、东盟地区论坛、东盟“10+3”、东亚峰会等多边机制，中美两国都已经参与其中。但这还不够，可以尝试开展中美日、中美印小多边对话。在每一种小多边对话中，都既要纳入中美，又要避免要求第三个大国在中美之间“站队”。小多边对话旨在减少中美之间的“战略互疑”，缩小亚洲大国之间可能产生的重大裂痕。三是中美都要继续加深两国间的经济相互依存。中美贸易额在2013年达到5210亿美元；截至2013年底，美国对中国的实际投资额是730亿美元；[44]截至2014年11月，中国持有12504亿美元的美国国债，是美国最大的债权国。[45]有学者认为，中美经济已经出现共生性关系。[46]中美经济相互依存的加深会大大减少和限制两国之间的战略紧张，从而为中国的周边外交创造良好的周边环境。更为重要的是，中国提出“一带一路”的战略性倡议，成为应对美国“亚太再平衡”的战略性方针。中国通过倡议“一带一路”，彻底摒弃冷战思维，完全另辟广阔途径，努力提供与中国国力相称的国际责任和公共产品，提高中国的话语权与国际形象，拓展和深化与各国的共同利益，找到两者的共同点，使“一带一路”成为沿线各个国家的共同愿景和共同行动，是各方共同参与的“交响乐”而不是中国一家的“独奏曲”，是“合作共赢”的“团体操”而不是“赢者统吃”的“独角戏”。该倡议吸引了周边和全球的眼光，将中国周边外交重中之重的地位落到了实处，开创了全新的局面。
（二）阐述调适中国自我认知与周边对华认知新思维
中国自我认知和周边国家对华认知的错位有两个基本来源。一是中国正在快速崛起为世界一流大国，周边国家对此感到担忧，而中国对此感到乐观；二是中国与周边大多数国家有着迥异的政治制度和政治价值观。要调适中国自我认知和周边国家对华认知的错位，就必须在承认上述两个基本来源的基础上找出解决思路。
对于中国快速崛起带来的不同认知，中国要“换位思考”和“揽镜自鉴”。首先，中国要对周边国家的合理诉求给予充分理解，进行“换位思考”。中国的周边国家大多为中小国家，它们看待中国崛起和中国看待自身崛起，感觉是不一样的。中国要重视“周边看中国”的研究，从中小邻国的视角进行“换位思考”，深刻了解周边国家是如何看待中国崛起的目的、意图、战略取向和未来前景的。在历史上，没有哪一个大国不是在争议声中成长起来的，中国要对周边国家出现的一些抱怨、批评保持宽容大度的心态。中国要尊重弱小国家的多元外交政策选择，不要求这些国家作出“站队”的选择。其次，中国应通过周边国家这一“他者”来认识自我，做到“揽镜自鉴”。“揽镜自鉴”[47]是一种从“周边看中国”的自省意识。周边国家的对华认知，无论是积极的还是消极的，都是中国认识自我的“镜子”。从这些“镜像”中，能够照出中国周边外交的不足，能够让国人时刻反思自身的“大国心态”是否成熟。
对于政治制度和政治价值观的差异，中国应主张政治制度、政治价值观的多元化和包容性，主张政治发展道路的多样化。中国是一个共产党领导的社会主义国家。在与中国陆海直接接壤的20个邻国中，除了朝鲜、越南、老挝3个国家实行社会主义制度之外，其他17个国家大都实行西方式多党民主制或君主立宪民主制。在某些国家看来，中国的“非民主政治”“侵犯人权”“不透明”，使这个政府不值得信赖；中国共产党的职能和活动在相当大的程度上仍然是未解之谜；[48]认为中国民族主义情绪的高涨是中国领导人为了提高其统治合法性而“操纵”的结果。[49]同时，中国国内正在进行急剧的社会经济转型，面临诸多严峻挑战。在周边不少国家看来，中国面临的挑战使得中国崛起的前景充满不确定性，它们对此持警惕和忧虑的态度。中国的政治制度是中国人民选择的结果，不仅无须改变以迎合周边国家，而且应有新的创造，显现其生命力和优越性，形成具有真正世界影响力的政治道路和政治制度；中国的政治制度运作应变得更为透明，中国的政治价值观也应变得更“普世”。中国需要将中国政治制度运作的细节更加透明地呈现给周边国家的主要官员和分析家，把这方面工作做得更好，有助于改善他们对华认知的错位，增加他们对中国的信心。[50]民主、自由、平等、公正、人权、和平等这些普世的政治价值观应该是中国与周边国家共享的。正如2010年8月时任中国政府总理温家宝指出：“科学、民主、法制、自由、人权，并非资本主义所独有，而是人类在漫长的历史进程中共同追求的价值观和共同创造的文明成果。”[51]总之，改善周边国家对华政治制度和政治价值观的认知错位，一方面取决于中国自身的制度革新和国内民主建设，中国要进一步赋予民主以自己独特的内涵和解释，显现其优越性，力求为周边国家和国际社会所理解、接受甚至效法；另一方面还取决于中国的政治制度和发展道路如何做到与周边国家共存共赢。
（三）寻找维护海权与维护陆权并重新路径
陆上的挑战使中国不能懈怠陆权的发展；海上未竟的事业则对中国海权的发展提出更高的要求。中国寻找维护海权与维护陆权并重的新路径，应在以下方面作出努力。
第一，中国在保障陆上边疆安全的前提下，尤其需要重视维护海权和大力发展海军。未来十年，中国的海洋战略将发生重大变化。体现为：在南海争端和钓鱼岛问题上，中国比以往更强势地表现出主权意识；中国的海军现代化将加速，以与国家的“走出去”战略相适应；中国在南太平洋和印度洋将采取积极进取的态度，与美国、日本、印度等国的海洋利益可能会发生碰撞。新时期，中国海洋权益的维护和推进，海上战略环境的改善，国家海洋经济的可持续发展，日益扩大的国家海外利益的维护，海上战略通道的安全畅通等，都需要发展中国的海上力量。因此，未来中国应树立新的海权观念：一是把传统的陆上安全扩大到海上安全，把海上安全置于与陆上安全同等的地位；二是把传统的海上军事安全扩展到海上经济安全、海上通道安全、海上信息安全等领域；三是把防御性海洋观向进取性海洋观的转变。[52]中国除了要建立一支现代化的强大海军外，还应该发展国家整体海上力量，包括国家海洋研究和开发力量、造船力量和海洋运输力量等。
第二，努力探寻领土领海争端从零和博弈向互利共赢转变的途径和方法。以南中国海争端为例，中国需要探索互利共赢的领海争端解决办法。首先，中国要在与有争议的东南亚国家（声索国）和平协商的同时，适度增加在南沙海域的军事存在。中国和有争议东南亚国家应该在不放弃本国国家与民族根本利益的情况下，对对方的合理要求给予关注，不排除在互谅互让的基础上作出妥协和一定的让步。同时，针对南海周边各国在争议岛礁海区的军事存在有明显增强的趋势，中国必须适度增加前沿兵力部署，加强应急反应能力。只有如此，才能有效慑止对方可能采取的敌对行动，防止争议国进一步扩大对礁、滩、暗沙的抢占。其次，积极倡导建立南海声索国机制。中国倡导建立的南海声索国机制成员包括南海地区的六个声索国成员（中国、越南、菲律宾、文莱、马来西亚、印度尼西亚）。[53]在南海声索国机制下中国可采取“双边与多边谈判并行”的务实谈判策略。在目前的南沙群岛争端解决中，中国政府坚持双边谈判的立场；但东盟“声索国”要求与中国进行多边谈判。“五国双边”（中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱）框架下谈判解决岛屿主权争端、“六国双方”（中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印尼）框架下谈判解决海域划界是打破现行僵局的现实途径。再次，中国应与争议国就争议海域分出性质不同的海域，主动提出各种合作倡议和实施方案。在多方主张高度重叠的争议海域，中国可与争议国就争议海域作出程度不同的划定，以确定各国之间的利益。本着“先易后难”“求同存异”的原则，中国和相关争议国可在中立区域或“特殊区域”率先进行共同开发。对于中国提出的合理开发倡议，如果有关各方无意参与，中国再进行国际招标或自行开发，但始终把合作的大门向其他各方敞开。复次，大力推进海峡两岸在南海问题上的合作。2012年4月，国台办发言人曾表示：“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。海峡两岸都有责任加以维护。”[54]但由于受美国因素和岛内蓝绿政治对立的影响，中国台湾在南中国海问题上总体表现为顾虑重重，畏缩不前。两岸可以商讨保护双方渔民捕鱼安全，展开联合军演，预拟如何对付东南亚各国不合理的军事行为，包括在太平岛的使用上相互合作等。海峡两岸在南海问题上的合作还可以为建立两岸军事互信机制探索一个可行模式。最后，对于一时无法解决的重大争议问题，坚持“主权在我，搁置争议，共同开发”的原则。中国要以足够的耐心和智慧，使用各种办法，推动或迫使对方同意搁置争议。经过积极而长期的努力，等待历史条件的成熟和机遇的到来，再来稳妥稳当地解决争端问题。
第三，中国应尽早确定危机管控战略，有效应对周边重大突发事件的发生。国际危机管控可以理解为在有限的时间内用和平手段防止危机突破临界面而引发战争或武装冲突，同时最大限度争取本国利益的过程。中国周边陆上安全的最大软肋是东北亚，朝鲜半岛形势是风向标。由于朝鲜半岛北南双方长期对峙，潜在的国际危机的突发性和危险性很大，如果爆发的危机不能在短期内得到和平解决，势必恶化中国的东北亚周边环境，影响整个东北亚的和平与稳定。未来十年，中国需要鼓励朝韩两国协作建立危机处理机制，防止任何一方对形势作出误判和过度反应。同时，中国要和朝鲜半岛的利益攸关国一起建立朝鲜半岛和平机制，以解决朝核危机可能引发的紧张对抗。中国仍应力主在六方会谈机制下以谈判方式解决朝核问题，并推进六方会谈的权威性和执行能力。从长远来看，六方会谈可以发展成为一个类似“上海合作组织”的常设性机构，并设立多层次的对话机制，如元首会晤、行政首脑会谈、部长级会谈，以及安全合作、经济合作等专题会谈等。[55]针对周边国家可能出现的政局动荡，中国要“对症下药”，针对不同情况确立不同的危机管控机制。针对“不成熟民主国家”的政局突变，防止其冲击与中国的双边关系；针对“转型国家”的政局异动，防止其对华政策出现严重倒退；针对“问题国家”的政局“混沌”，妥善维护中国的地缘战略利益，有效防范海外利益重大风险。
（四）探讨亚洲区域多边制度新设想
当前，各国（区域国际组织）关于亚洲地区多边架构的争论还在激烈进行中。争论的焦点是如何缔造一个涵盖政治、经济及安全广泛领域的亚太地区架构。美国的表现极为“抢眼”，已经形成了相对清晰的战略设计。在各国竞相提出各自的亚洲地区多边架构的背景下，中国应积极探讨自己的亚洲区域多边架构的设想。
首先，对亚太地区多边架构的功能和走向有准确的认知和研判。目前，东亚峰会容纳了中、美、俄、日、印在内的所有亚太大国，是大国势力汇聚之地。中国可以致力于保持东亚峰会的务虚性质，将其作为进行广泛的战略性对话的平台。同时，中国要坚持东盟“10+3”机制的务实性质，积极、稳妥、扎实地推进“10+3”的各项合作。在主要的地区合作机制中，“10+3”机制和东亚峰会之间可以形成“内核”与“保护带”的关系，使两者间的竞争关系更多地转化为互补关系。[56]2014年11月，中国国家主席习近平在AEPC会议上提议建设“亚太自由贸易区”，并由会议通过了“路线图”，包容了既有各种推进亚洲区域合作的方案，使中国建设亚洲区域多边合作设想更加明确和清晰，更具影响力和领导力。
其次，以亚洲新安全观为指导，积极构建亚洲区域多边安全制度，并增强中国在亚洲多边安全机制中的影响力。在2014年5月召开的亚洲相互协作与信任措施会议（亚信会议）第四次领导人峰会上，中国国家主席习近平倡议树立共同、综合、合作、可持续的亚洲新安全观，创新安全理念，努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路。[57]一是，促进亚信会议的机制化，以此搭建覆盖全亚洲地区的安全与合作新架构。亚信会议目前仍是一个约束力不强的对话论坛，如果提出的大量倡议和好的设想无法落实，未来将难免会在机制建设上沦为“清谈馆”。亚信未来成功的关键在于能否突破机制建设的瓶颈，在发挥安全作用的同时，避免清谈空论，增进务实合作。[58]二是，中国要尽快研究建立以东盟为主导，包容、开放且有约束力的地区多边安全机制。该机制欢迎美、俄、欧盟、澳等域外力量加入，旨在打造地区和平“稳定器”。此外，中国在亚太经合组织、东盟地区论坛、东亚峰会及亚洲合作对话等多边机制中都要加大参与力度，增强中国在未来亚洲安全架构中的话语权、影响力和创制力。
最后，提出“一带一路”战略，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，以点带面，从线到片，拓展国际经济技术合作新空间，全方位推进沿线国家双边、多边和区域、次区域合作，“以中国的改革发展为沿线国家的和平发展提供更为广阔的空间，又以沿线国家的和平发展更好地营造中国和平发展的国际环境”，形成中国实现亚洲区域合作的最大发展构架和战略设想。中国主张“建设‘一带一路’，以亚洲国家为重点方向，以陆上和海上经济合作走廊为依托，贯穿欧亚大陆，东边连接亚太经济圈，西边进入欧洲经济圈，涉及世界60多个国家的44亿人口，GDP规模超过21万亿美元，分别占世界的63%和29%，是世界跨度最大、覆盖面最广的新兴经济带”。[59]这个战略一经提出，即得到沿线国家的积极对应、共同参与，目前已有60余国积极响应。习近平主席已在APEC峰会上宣布，中国将出资400亿美元成立丝路基金，为“一带一路”沿线国家基础设施建设、资源开发、产业合作等有关项目提供融资支持，使“一带一路”建设如虎添翼。“一带一路”在中国周边外交战略设计中占有重要地位，其意义正如《求是》评论员文章所指出的：“中国的和平发展在此一举，中国特色大国外交在此一举，中国与世界各国人民共筑维护和平、促进发展的命运共同体也在此一举。”[60]
（五）提出统筹边疆发展和周边外交两个大局新方法
为了应对边疆发展滞后与周边环境恶化的联动，中国应根据边疆地区（西北、西南和东北）的内在属性和地缘意义，把边疆发展和周边外交统筹考虑。统筹边疆发展与周边外交的目的在于：实现边疆发展与周边外交的相互促进。一方面，中国要把周边巩固成为我国边疆发展的动力源与合作对象，从而促进我国边疆地区更好更快地发展。另一方面，中国在发展边疆地区的同时，也要努力解决好周边国家的稳定与发展问题。中国的周边外交既要服务于边疆发展和经济发展，又要让周边国家和地区持续分享中国和平发展和高速增长的利益。
中国要积极发展西北五省区（新疆、宁夏、青海、甘肃、陕西）与中亚五国的关系。西北五省区要抓住“丝绸之路经济带”带来的契机，与中亚国家开展更为密切的经贸合作。同时，中国也要以此推动亚洲安全合作与安全机制的构建，维护国家安全和打击“三股势力”，从而为中国西北五省区营造稳定安全的周边环境，互相促进中国西北五省区发展与中亚安全局势的稳定。
中国要积极发展西南四省区市（云南、广西、四川、重庆）与东南亚、南亚各国的关系。中国西南四省区市相对于西北五省区而言，安全维稳的压力较小，面向东南亚、南亚开放的机遇更好，在“一带一路”与两个经济走廊（“中巴经济走廊”和“孟中印缅经济走廊”）为代表的“井字形”地缘经济合作机遇中，中国西南四省区市要着力推进与东南亚、南亚各国的关系。中国西南四省区市尤其要深入开展大湄公河次区域经济合作和泛北部湾经济合作，积极推动“桥头堡战略”的实施，从而推动中国西南地区与印度、越南、老挝、泰国、缅甸等国的共同发展和繁荣。
中国要积极发展东北三省（黑龙江、吉林、辽宁）及内蒙古与东北亚各国的关系。近年来，中国东北三省及内蒙古参与东北亚地区经济合作取得了一些进展，比如图们江地区国际合作开发已取得一定成效，中、朝、韩、日、俄跨境区域开发的环境得到了较大改善。2009年，中国国务院批准了《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》，将图们江区域合作开发上升为中国的国家战略。2013年，国家发展和改革委员会印发了《黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划》，拟将黑龙江和内蒙古东北部地区建设成为中国对俄罗斯及东北亚开放的桥头堡和枢纽站。[61]2014年，中国国家主席习近平在中俄蒙元首会晤上提出“打造中蒙俄经济走廊”，即把丝绸之路经济带，同俄罗斯跨欧亚大铁路、蒙古国草原之路倡议进行对接。考虑到朝鲜在东北亚六国中的国际融合度和经济发展水平最低，中国要想提高东北亚地区的融合度与经济合作水平，就必须推动朝鲜参与国际合作。中国应引领朝鲜加入东北亚区域合作，推动朝鲜融入国际社会。[62]笔者提出，中国要努力建设“中朝韩经济走廊”，推动中朝经济合作与振兴中国东北大局实行联动，将“中朝韩经济走廊”与北面的“长吉图开发开放先导区”、南面的“丹东沿江沿海经济带”连接起来，从而在东北亚腹地建设新的经济增长点。[63]中国东北三省及内蒙古积极发展与东北亚各国的经贸关系，不仅有助于振兴东北老工业基地和发展内蒙古沿边地区，也有助于东北亚各国的经济发展和中国东北亚周边环境的稳定。
中国要为“疆独”“藏独”问题的解决构建稳定良好的周边环境。新疆、西藏与南亚、中亚接壤，是从北非、西亚、高加索、中亚、南亚到东南亚动荡地带的衍生地带。“疆独”问题的解决需要良好稳定的中亚环境，中国与中亚国家良好稳定关系的构建将有助于解决“疆独”问题。“藏独”问题的解决需要良好稳定的南亚环境，中国与南亚国家（尤其是印度）良好稳定关系的构建将有助于解决“藏独”问题。中国要努力促进新疆、西藏与周边国家的经济相互依存关系，不断削弱“东突”和“藏独”势力活动和存在的国际基础，深化、细化周边外交体系。中国要继续推动上海合作组织（简称“上合”）向前发展，发挥上合在非传统安全领域的功能，细化其相关机制与职能，同时还要与其他多边机制增强沟通与合作，从而削弱“东突”和“藏独”组织可资利用的国际资源。[64]
中国要积极推动沿边开放口岸与邻国的互联互通。边境口岸城市已经逐步成为中国面向东南亚、南亚、中亚、东北亚国家开放合作的重要门户和平台。研究沿边口岸城市与邻国地方政府之间的跨国行政交流和合作，对改善和提高我国与周边国家间的合作水平，促进与周边国家互联互通建设，减少边境地带的纠纷，具有重要的内政和外交意义。正在编制中的《沿边地区开发开放规划（2011～2020）》（简称《规划》），拟提出建设120个沿边开放口岸，涉及黑龙江、辽宁、吉林、内蒙古、新疆、西藏、广西、云南等8省区，涵盖长达2.2万公里的内陆边境线。[65]中国要努力实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。以沿边开放口岸为纽带，实现中国沿边地区与周边国家之间的互联互通。
中国新一届政府提出的“一带一路”战略也为统筹边疆发展与周边外交提供了历史性契机。“一带一路”战略构想既有助于推动中国边疆开放的广度和深度，又有利于中国边疆与周边国家之间的经济贸易互惠和交通互联互通。中国政府需要借助“一带一路”来着力解决边疆与周边统筹面临的四方面挑战。[66]第一个挑战是中国部分边疆省区维稳压力大，周边部分国家的安全局势堪忧，如中国西部边疆地区和中亚国家面临“三股势力”的严峻挑战。中国要以“一带一路”相互促进沿边发展和周边安全（统筹发展和安全两件大事），推动亚洲安全合作与安全机制构建，为中国边疆地区营造稳定安全的周边环境。第二个挑战是中国边疆地方政府竞相主张与丝绸之路经济带相应的区域战略，呈现了争抢项目的不良趋势，有可能形成无序的内部竞争。中国政府要借助“一带一路”的推进，建立一个中央地方良性博弈格局。中国各省区之间要根据区位优势进行定位，有重点地对接不同的周边次区域或国家。第三个挑战是“一带一路”沿线国家的自然禀赋等因素很不一样，导致各国的需求也不一样。中国政府要实行“一国一策”，兼顾各国需求，并重点做好与“一带一路”沿线支点国家发展战略的衔接。第四个挑战是区内外大国（美国、日本、俄罗斯和印度）对“一带一路”的疑虑。中国政府要做好增信释疑工作，提倡“一带一路”的开放性和包容性，在舆论环境上避免将经济合作话语“战略化”“政治化”。
结语
21世纪的第二个十年中，中国政府开始意识到要把周边地区放在和平发展的首要地区，周边外交要在国家外交总局中处于更加重要的地位。预期未来十年，中国周边环境将日趋复杂化，面临的地区威胁也将越来越多。尽管中国周边外交已经确立了“合作安全”和“负责任大国”的外交理念，并且在一定程度上实现了国内发展战略与周边外交的统筹联动，但中国国力的快速增长和地区环境的不断变动仍给中国周边外交提出了严峻挑战。
未来十年中国政府应更加重视周边外交，“周边外交”的重要性将超越“大国外交”，跃升为中国外交总布局中更加重要的位置。首先，中国高度重视周边外交，有助于防止中国外交的“唯大国论”与过度看重“大国外交”。大国虽然“关键”，但毕竟只是少数。中国稳定周边环境和开展周边外交，能够增加中国“大国外交”的砝码，有利于与大国关系的稳步发展，中国外交将更加注重平衡周边外交和大国外交，更加兼顾发展中国家与发达国家。其次，中国大力开展周边外交，表明我们对发展中国家外交的重视。在中国的周边地区，除了少数发达国家以外，大部分为发展中国家。自国际金融危机以来，发展中国家特别是新兴经济体的整体地位快速上升，发展中国家群体既是中国外交的“基础”“根基”“归属”，也与中国“发展中大国”的自身定位相吻合。最后，中国也可以通过周边外交的实践来学习、历练处理多边外交的能力，为中国成为真正意义上的世界性大国时处理全球问题积累必要的经验。中国通过参与周边次区域合作，在政治、安全、经济、环境、反恐、疾病控制、打击跨国犯罪和禁止毒品交易等众多领域，在亚洲开展了一系列的多边外交，这使得中国周边外交和多边外交呈现出互相促进的良好氛围。
中国周边外交亟须在总结历史经验和教训的基础上，进行新一轮的政策调整和长远规划。尤为重要的是，随着中国国际影响力的向外延伸和海外利益的增加，中国需要树立“大周边”外交理念。“大周边”理念是相对于“小周边”理念而言的。“小周边”通常是指与中国领土领海直接相邻的国家和地区，如俄罗斯及东北亚、东南亚、南亚、中亚诸国。“大周边”概念则是指超越传统的地理范围界限，同中国海上、陆上有相同战略利益需求的国家和地区。东北亚、东南亚、南亚、中亚、西亚和南太平洋地区这“六大板块”应该作为中国的“大周边”地理范畴。西亚地区是中国西部周边的战略延伸地区，该地区局势与中国的能源安全、边疆稳定和西部发展息息相关。南太平洋地区是中国东南部周边的战略延伸地区，确保澳大利亚和新西兰这两个该地区领军国家的对华友好是中国海上安全的关键所在。因此，中国亟须整体谋划其大周边外交战略，形成中国周边外交的整体战略架构。其思路包括：统筹东北亚、东南亚、南亚、中亚、西亚与南太平洋“六大板块”，并与中国的东北、东南、西南和西北直接对应，与国内区域发展形成联动机制。统筹沿边沿海发展与周边外交两个大局，中国的周边外交既要服务于我沿边沿海发展，又要让周边国家和地区持续分享我沿边沿海发展的利益。统筹陆地与海洋事务，在保障陆上边疆安全的前提下，尤其需要重视海权和大力发展海军。统筹双边外交与多边外交，在重视与邻国传统双边外交的基础上，中国要更加积极主动地参与到亚洲的国际组织和多边机制中，并努力提出自己的亚洲区域多边架构设想。
New Challenges from China’s Neighboring Environment and China’s New Strategy for Its Neighboring Diplomacy in the Next Decade
Shi Yuanhua，Qi Huaigao
Abstract In the second decade of 21st century，complicated and major changes are occurring in China’s neighboring environment，which have brought new challenges to China’s neighboring diplomacy. China’s fast development and the U.S. strategy of re-pivoting to Asia form a structural contradiction and hedge between a newly emerging power and status quo hegemony. Now China is faced with five major challenges from its neighboring environment：first，the overlapping of its neighbors’ increasing suspicions and the external powers’ deepening involvement into Asian affairs；second，the mismatch between China’s self-perception and its neighbors’ deviated perceptions toward China；third，the concurrence of China’s simmering maritime security challenges and its land security issues；fourth，the Darwinian competition of various multilateral institutions and initiatives in the Asia region；and fifth，the interconnection between China’s less-developed borderland and China’s deteriorated neighboring environment. To better safeguard its national interests and Asia’s stability，China needs to put forward new strategies of neighboring diplomacy in the next decade. The subsequent strategies of neighboring diplomacy are identified as follows：firstly，China should adopt measures to ease its neighbors’ increasing suspicion and the external powers’ deepening balancing policy. Secondly，China should adjust the mismatch between China’s self-perception and some neighbors’ deviated perceptions toward China. Thirdly，China should regard its sea power and land power as equally important in the context of “building China into a marine power”. Fourthly，China should put forward its own designs for Asia’s regional multilateral institutions so as to accommodate itself to various multilateral institutions and initiatives. Fifthly，China should make an overall plan to balance its borderland development and its neighboring diplomacy. Therefore，Chinese periphery government needs to attach more importance to its neighboring diplomacy in the next decade. Accordingly，Chinese government also needs to upgrade the status of its neighboring diplomacy in China’s overall diplomacy.
Key words China’s Diplomacy；China’s Neighboring Environment；China’s Neighboring Diplomacy
Authors Shi Yuanhua，Professor of the Institute of International Studies and Director of the Center for China’s Relations with Neighboring Countries，Fudan University；Qi Huaigao，Associate Professor of the Institute of International Studies and Deputy Director of the Center for China’s Relations with Neighboring Countries，Fudan University.
[1] 本文是“国家领土主权与海洋权益协同创新中心”资助项目研究成果，原载《中国社会科学内部文稿》2013年第3期。此次公开发表时，进行了解密、修改和大幅补充。本文曾获“上海市第十二届（2012～2013）哲学社会科学内部探讨优秀成果奖”（2014年10月）。
[2] 本文的“周边”是“大周边”的概念，不仅是指在陆上或海上与中国直接相邻的20个国家，陆上邻国14个（朝鲜、俄罗斯、蒙古国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝、越南），海上邻国8个（朝鲜、韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、越南、印度尼西亚），其中朝鲜、越南既是中国的陆上邻国，又是中国的海上邻国，还包括虽未与中国直接相邻但对华战略意义重大的7个国家（乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、孟加拉国、斯里兰卡、柬埔寨、泰国、新加坡）。一些对中国的国家安全和外交战略有重大影响的国家和地区，也在本文中的“大周边”概念中，如美国、西亚、南太平洋地区。
[3] 张蕴岭主编《未来10～15年中国在亚太地区面临的国际环境》，中国社会科学出版社，2003，第23页。
[4] 中国商务部亚洲司：《2013年1～12月我对亚洲国家（地区）贸易统计》，http：//yzs. mofcom.gov.cn/article/g/date/thirteen/201402/20140200490994.shtml，访问日期：2015年1月26日。
[5] 中国商务部、国家统计局、国家外汇管理局：《2013年度中国对外直接投资统计公报》，中国统计出版社，2014。
[6] Kenneth Lieberthal and Wang Jisi，Addressing U.S.-China Strategic Distrust，John L. Thornton China Center Monograph Series，No. 4，March 2012，p. 2，http：//www.brookings.edu/～/media/Files/rc/papers/2012/0330_china_lieberthal/0330_china_lieberthal.pdf，访问日期：2012年4月17日。
[7] 《习近平在周边外交工作座谈会上发表重要讲话强调 为我国发展争取良好周边环境 推动我国发展更多惠及周边国家》（2013年10月24日），《人民日报》2013年10月26日，第3版。
[8] 李克强：《政府工作报告——二〇一四年三月五日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上》，《人民日报》2014年3月15日，第3版。
[9] 《中央外事工作会议在京举行》，《人民日报》2014年11月30日，第1 版。
[10] 钱洪良主编《中国和平崛起与周边国家的认知和反应》，军事谊文出版社，2010，第199页。
[11] 李玉：《中日邦交正常化40年来相互认识的变化——以中日关系舆论调查为例》，《中日关系史研究》2012年第2期，第5～20页；崔世广：《中日相互认识的现状、特征与课题》，《日本学刊》2011年第6期，第56～70页。
[12] S. B. Asthana，“The People’s Liberation Army of China：A Critical Analysis，” Combat Journal，Vol. 30，No. 2，2001，p. 38.
[13] 李静杰：《跨入新世纪的中俄关系》，《俄罗斯中亚东欧研究》2007年第2期，第63～65页；钱洪良主编《中国和平崛起与周边国家的认知和反应》，军事谊文出版社，2010，第116页。
[14] N. Ganesan，“ASEAN’s Relations with Major External Powers，” Contemporary Southeast Asia，Vol. 22，No. 2，2000，pp. 256-278.
[15] 张蕴岭：《把握周边环境新变化的大局》，《国际经济评论》2012年第1期，第11页。
[16] 晓岸：《七问美国对华战略疑点》，《环球时报》2012年4月18日，第14版。
[17] 王缉思：《中国的国际定位问题与“韬光养晦、有所作为”的战略思想》，《国际问题研究》2009年第5期，第7页。
[18] 《外交部条约法律司司长谈中国与邻国的划界工作》（2005年8月31日），http：//www. gov.cn/jrzg/2005-08/31/content_27899.htm，访问日期：2012年4月17日；《中国已与12个陆地邻国划定边界》，新华网，2010年2月1日，http：//news.xinhuanet.com/mil/2010-02/01/content_12913938.htm，访问日期：2012年4月17日。
[19] 冯梁等：《中国的和平发展与海上安全环境》，世界知识出版社，2010，第135页。
[20] 目前，除了菲律宾对位于西沙群岛的黄岩岛提出主权要求外，南海问题主要集中在南沙群岛。在南沙群岛189个已有命名的岛、礁和暗滩、暗沙中，有43个岛礁分别被越南、菲律宾、马来西亚等国占据。其中，越南占据29个岛礁，菲律宾占据9个岛礁，马来西亚占据5个岛礁。中国台湾控制着南沙群岛最大的岛屿——太平岛，中国大陆有效控制的岛礁仅有11个。此外，文莱也对中国的南通礁提出了主权要求但尚未占领。
[21] 印尼未占领岛礁，但其宣布的专属经济区侵入中国南海断续线内3.5万平方公里。参见李国强《中国的南海诉求究竟是什么》，《国际先驱导报》2012年3月9～15日（总第629期），第32版。
[22] Hillary Rodham Clinton，“Remarks at Press Availability，”Hanoi，Vietnam，July 23，2010，http：//www.state.gov/secretary/rm/2010/07/145095.htm.
[23] Floyd Whaley，“Clinton Reaffirms Military Ties With the Philippines，” The New York Times，November 16，2011，http：//www.nytimes.com/2011/11/17/world/asia/clinton-reaffirms-military-ties-with-the-philippines.html？_r=0.
[24] 傅小强：《中国与阿富汗关系的现状与前景》，张蕴岭主编《中国与周边国家：构建新型伙伴关系》，社会科学文献出版社，2008，第321页。
[25] 《外交部条约法律司司长谈中国与邻国的划界工作》（2005年8月31日），http：//www. gov.cn/jrzg/2005-08/31/content_27899.htm，访问日期：2012年3月26日。
[26] 《缅甸果敢地区局势趋于平稳 我妥善处置涌入境内边民》（2009年8月30日），新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2009-08/30/content_11967753.htm，访问日期：2012年4月6日。
[27] 丁刚：《中国可和平干预缅甸冲突》，《环球时报》2012年7月2日。
[28] 《中国公安部副部长：湄公河惨案基本告破》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/legal/2011-10/29/c_122212256.htm，访问日期：2012年4月23日。
[29] 参见Hillary Clinton，“America’s Pacific Century，” Foreign Policy，Issue 189，November 2011，pp. 56-63；Hillary Rodham Clinton，“America’s Pacific Century，” East-West Center，Honolulu，HI，November 10，2011，http：//www.state.gov/secretary/rm/2011/11/176999.htm，访问日期：2012年3月24日。
[30] Yukio Hatoyama，“Japan’s New Commitment to Asia—Toward the Realization of an East Asian Community，” Address on 15 November 2009，Singapore，http：//www.kantei.go.jp/foreign/hatoyama/statement/200911/15singapore_e.html，访问日期：2010年11月10日。
[31] 宋均营、虞少华：《对“东亚共同体”建设的再思考》，《国际问题研究》2014年第2期，第27页。
[32] Kevin Rudd，the Prime Minister of Australia，Address to the Asia Society Austral Asia Centre，Sydney，“It’s Time to Build an Asia Pacific Community，” 04 June，2008，http：//www.pm.gov. au/node/5763，访问日期：2012年4月15日。
[33] 《吉拉德认为陆克文时期外交政策失败》，澳洲新快网，2010年7月5日，http：//www. xkb.com.au/html/news/aozhoushizheng/2010/0705/37562.html，访问日期：2012年4月15日。
[34] Australian Government，“Australia in the Asian Century，” White Paper，October 2012，http：//pandora.nla.gov.au/pan/133850/20130914-0122/asiancentury.dpmc.gov.au/white-paper. html，访问日期：2014年12月22日。
[35] “Cebu Declaration on the Acceleration of the Establishment of an ASEAN Community by 2015，” http：//www.aseansec.org/19260.htm，访问日期：2012年4月15日。
[36] Tommy Koh，Walter Woon，Andrew Tan and Chan Sze-Wei，“Charter Makes ASEAN Stronger，More United and Effective，” The Straits Times，August 8，2007.
[37] “ASEAN Framework for Regional Comprehensive Economic Partnership，” http：//www.asean.org/news/item/asean-framework-for-regional-comprehensive-economic-partnership.
[38] “Regional Comprehensive Economic Partnership （RCEP） Joint Statement The First Meeting of Trade Negotiating Committee，” 10 May 2013，http：//www.asean.org/news/asean-statement-communiques/item/regional-comprehensive-economic-partnership-rcep-joint-statement-the-first-meeting-of-trade-negotiating-committee.
[39] 胡鞍钢认为，“一个中国四个世界、一个中国四种社会”，中国的基本国情是多样性、差异性和不平衡性。“一个中国四个世界”包括：第一世界是如上海、北京、深圳等高收入发达地区；第二世界是大中城市和沿海地区上中等收入地区，包括天津、广东、浙江、江苏、福建、辽宁等沿海省份；第三世界是下中等收入地区，包括沿海地区的河北、东北、华北中部部分地区。第四世界是如中西部贫困地区、少数民族地区、农村地区、边远地区和低收入地区。“一个中国四种社会”包括农业社会、工业社会、服务业社会和知识社会。参见胡鞍钢主编《中国战略构想》，浙江人民出版社，2002，“前言”第2～4页。
[40] 李志斐：《从军费开支的角度透视中国周边安全》，张洁、钟飞腾主编《中国周边安全形势评估（2012）》，社会科学文献出版社，2012，第56页。
[41] 曹筱阳：《2012：中国周边五种安全变革与两大战略走势》，张洁、钟飞腾主编《中国周边安全形势评估（2012）》，社会科学文献出版社，2012，第7页。
[42] 祁怀高：《构筑东亚未来：中美制度均势与东亚体系转型》，中国社会科学出版社，2011年，第38页。
[43] 〔美〕詹姆斯·斯坦伯格：《中美应避免“谁会赢”的心态》（2012年5月26日），《环球时报》2012年5月28日，http：//world.huanqiu.com/hot/2012-05/2763246.html。
[44] 中国驻美国大使馆经济商务参赞处：《2013年中美贸易投资简况》，http：//us.mofcom. gov.cn/article/zxhz/tjsj/201411/20141100797483.shtml。
[45] U.S. Department of the Treasury，“Major Foreign Holders of Treasury Securities，”http：//www.treasury.gov/resource-center/data-chart-center/tic/Documents/mfh.txt.
[46] 唐小松、邓凤娟：《中美经济共生关系趋向对称性》，《国际问题研究》2010年第2期，第39～43页。
[47] “揽镜自鉴”观点受到复旦大学葛兆光教授一篇文章的启发。葛兆光认为，仅仅靠中国的资料来解释中国是不够的，还必须从周边国家关于中国的史料来解释中国，这将促进我们对于中国文化、历史和传统的自我认识。所谓“揽镜自鉴”，就是“通过他者认识自我”，这是文化反思的一般途径。如果没有一个有差异的“他者”，也无法借助差异来认识“自我”。参见葛兆光《揽镜自鉴——关于朝鲜、日本文献中的近世中国史料及其他》，《复旦学报》（社会科学版）2008年第2期，第2～9页。
[48] Kenneth Lieberthal and Wang Jisi，“Addressing U. S.-China Strategic Distrust，” John L. Thornton China Center Monograph Series No. 4，March 12，2012，pp. 35-36.
[49] Kenneth Lieberthal and Wang Jisi，“Addressing U. S.-China Strategic Distrust，” John L. Thornton China Center Monograph Series No. 4，March 12，2012，p.24.
[50] 祁怀高等：《中国崛起背景下的周边安全与周边外交》，中华书局，2014，第79页。
[51] 温家宝：《关于社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题》，《人民日报》2007年2月27日，第2版。
[52] 冯梁等：《中国的和平发展与海上安全环境》，世界知识出版社，2010，第375页。
[53] 祁怀高：《尽快强化南海U形线法律性质》，《环球时报》2014年8月12日，第14版。
[54] 《国台办新闻发布会辑录》（2012年4月25日），http：//www.gwytb.gov.cn/xwfbh/201204/t20120425_2472458.htm，访问日期：2012年4月28日。
[55] 石源华：《“六方会谈”机制化——东北亚安全合作的努力方向》，《国际观察》2005年第2期，第20页。
[56] 田野：《东亚峰会扩容与地区合作机制的演化》，《国际观察》2012年第2期，第43页。
[57] 习近平：《积极树立亚洲安全观 共创安全合作新局面——在亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上的讲话》（2014年5月21日），《人民日报》2014年5月22日，第2版。
[58] 韩立群：《亚洲相互协作与信任措施会议述评》，《国际研究参考》2014年第6期，第40页。
[59] 本刊评论员：《共建“一带一路”战略 开创我国全方位对外开放新格局》，《求是》2015年第5期。
[60] 本刊评论员：《共建“一带一路”战略 开创我国全方位对外开放新格局》，《求是》2015年第5期。
[61] 国家发展和改革委员会：《国家发展改革委关于印发黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划的通知》，发改地区［2013］1532号，2013年8月9日，http：//www.sdpc. gov.cn/zcfb/zcfbghwb/201309/t20130923_588366.html，访问日期：2015年3月4日。
[62] 石源华：《倡议“中朝韩经济走廊” 实现周边合作全覆盖》，《世界知识》2015年第5期。
[63] 《新民环球讲坛聚焦朝鲜半岛 专家解析局势走向中国对策》，《新民晚报》2014年11月6日，第B02版。
[64] 2013年10月20日，笔者对复旦大学国际问题研究院张家栋博士的访谈。
[65] 王颖春、陈琴：《沿边地区开发开放规划有望年内公布》，《中国证券报》2013年2月5日，http：//www.cs.com.cn/app/iphone/201302/t20130205_3851578.htm，访问日期：2015年3月4日。
[66] 祁怀高：《中国“一带一路”构想下沿边发展与周边外交的统筹》，“习近平时代的中国周边外交：新理念、新战略、新举措”学术研讨会发言稿，上海，2014年11月30日。