第一章 中国行政审批制度及改革综述

一、中国行政审批制度的确立与改革兴起

研究行政审批制度改革相关问题，必须回顾行政审批制度发展历程。有观点认为，我国行政审批制度是伴随着计划经济的确立而大规模建立起来的。但经过作者对掌握的相关资料进行汇总分析认为，这样的结论缺乏事实依据。事实上，曾经作为中国政府最主要管理手段的行政审批制度是伴随着改革开放后中国经济转型和社会变迁而确立发展起来的。这一制度在20世纪80—90年代中国政府承担“经济促进”职能中发挥了重要作用。为了便于掌握行政审批制度发展规律，对于其发展的历史阶段可以从初步确立、快速发展、全面改革三个时期去把握。

（一）行政审批制度的初步确立

1．计划经济时期行政审批的少量存在（1956—1978）

随着1956年社会主义改造完成，传统计划经济体制在中国全面建立起来。这一时期中国政府对经济、社会事务的管理方式以指令性计划为主，以行政命令为主要手段。通过计划调拨实现经济微观管理和对社会资源和自然资源的分配，管理特征单向性色彩浓厚。特别是在经济领域，占据核心地位的规模以上国营企业“党政群、内外贸、人财物、产供销”完全由政府主管部门的计划调配和掌控。国营企业没有经营自主权，实际地位和作用相当于生产车间。由于没有市场竞争，国营企业不必具备市场主体法人资格，不必通过申请许可方式由政府批准其从事生产和经营活动，甚至连工商营业执照都不需要申办，更不需要年检。诸如工商营业执照核发和年检这样的行政许可的重要方式，都是在改革开放后由工商行政管理部门开始实行的。同时，计划经济体制下“政府万能”，社会自治功能极度萎缩，社会公众通过向政府申请而获得各类自然资源和从事特定活动的空间很小。因此，行政审批制度仅作为政府管理的辅助手段运用，主要适用于社会管理特别是政治和公共安全领域。例如20世纪50年代中央人民政府制定的《城市旅栈业暂行管理规则》《印铸刻字业暂行管理规则》中规定，凡经营上述行业的，都必须持有公安机关颁发的特种行业经营许可证。这些少量存在的行政审批事项也曾对计划经济时期经济社会稳定运行起到过积极作用。

2．改革开放初期行政审批制度初步确立（1978—1992）

以党的十一届三中全会召开为标志，中国传统计划经济体制被逐渐打破。从1978年到1992年，我国经济体制经历了“单纯计划经济”—“计划经济为主、市场调节为辅”—“有计划的商品经济”—“政府引导市场、市场引导企业”的发展过程。经济体制改革探索的过程也就是传统计划经济体制逐渐解体和政府管理方式渐进式变革的过程。随着国营企业开始通过竞争求生存并日益享有经营自主权，随着集体经济转型、乡镇企业异军突起和外资企业进入，中国政府通过计划调拨手段来管控经济和社会事务越来越困难。而经济的迅速发展带来了中国社会的急剧变迁，大量的农村劳动力摆脱了农村户籍管理而涌向城市打工就业。这打破了基层政府传统社会管制模式。以上这些剧烈变化客观推动了政府职能和管理手段的深刻变革，特别是为经济体制改革“保驾护航”成为这一时期政府的主要任务，这促使行政审批的地位和功能开始提升。为加强对日益活跃的经济活动和社会秩序的管理，以“事前控制、设立准入门槛”为主要方式的行政审批逐步代替指令性计划和农村户籍管理，成为各级政府从事经济调控、市场培育、劳动力从业、自然资源分配和社会管理分配的主要手段。发放各种各类的生产许可证照，资质认可证书，检测、检验证书，逐渐成为各级政府管理主要工作时习惯、擅长使用的行政手段。

（二）行政审批制度的快速发展

经过改革开放初期十余年的探索，1992年10月党的十四大正式提出要建立有中国特色社会主义市场经济体制。这就要求各级政府必须彻底打破以指令性计划对经济和社会资源直接管理和分配的局面，由企业和公民在市场中自由从事生产经营活动。各类企业打破所有制限制按照现代企业制度和法人治理结构运行。

中外实践反复证明，市场经济体制能够激发社会活力和创造力，在短时间内大幅度提高社会生产力，更多地创造社会财富。但是市场经济固有弊端不可回避，“市场失灵”现象难以避免。在市场经济条件下，政府是行使对市场反向运动和进行社会管制的主体，政府通过管制将国家意志转化为现实能力，平衡和调控“政府—市场—社会”关系。这就需要在市场经济体制建立的过程中一方面要凸显市场对资源配置的基础性作用，同时又要发挥政府在宏观调控、市场监管、社会管理等方面的职能，特别是要在维护市场公平交易秩序、反对不正当竞争、促进市场要素更好发育等方面发挥作用。

改革开放以来，我们基于社会主义制度、具体国情、外部环境等因素选择了赶超跨越式发展战略，在市场经济体制确立过程中短时间内就取得了举世瞩目的成就。但正由于这样快速发展难免泥沙俱下，这就迫切需要政府对产业规划、市场秩序、行业准入、公共安全、自然和公共资源分配、社会秩序、生态环境等方面加强调控，特别是对公民人身健康和生命财产安全给予重点保护。

正是在这样的大背景下，从1992年党的十四大宣布建立社会主义市场经济体制到2002年党的十六大宣布进入社会主义市场经济体制逐渐完善时期的十年间，中国行政审批制度从逐步确立走向快速发展，审批事项数量达到高峰，审批内容渗透到经济、社会生活各领域，审批程序日益流程化，审批方式日益复杂化，行政审批成为中国政府最为重要的行政管理手段。在2002年全国范围内启动审批制度改革之前，可以从以下几个方面说明行政审批在中国政府管理中的地位和作用。

一是行政审批涵盖范围广泛。行政审批事项主要集中在市场准入、投资建设、资源开发、公共安全及社会秩序维护、人民生命健康、国家安全、生态环境、资格资质认定等诸多领域。具体内容涉及市场和投资准入；土地、矿藏、海洋、森林、草原等自然资源开发利用；无线电频谱、公交线路、公交车辆（包括出租车）等有限公共资源配置；危险品生产、储运、销售；直接关系到人身健康和生命安全的设备设计、建设、安装、使用；从事可能污染环境、损害生态环境的生产活动等等。这些行政审批事项几乎分布在每一个行政管理领域。如当时北京市行政审批项目分布在计委、经委、商业、教科文卫、公安、民政、财政、城建、交通、劳保、司法、民族事务、宗教等几乎所有的经济社会生活领域。

二是行政审批事项数量达到高峰。据不完全统计，2002年首轮改革前，国务院各部委的各种行政审批事项有4000余项。一些省级行政区域内实施的行政审批项目最少也在1300项左右。如北京市有1304项，辽宁省有1551项，陕西省有1908项，最多的省份山东竟有2200多项。个别省份如辽宁省市（地）级政府行政审批项目高达上万项之多。

三是类型多样，具体审批事项名称不胜枚举。从行政审批的性质、功能和使用条件来分析，大致可以分为普通许可、特许、认可、核准和登记五类。实际上由于行政审批事项量多面广，再加上法律规制不足和部分政府部门违规创设，具体行政审批事项名称可谓不胜枚举。包括审批、审核、认可、核准、登记、备案、注册、核定、审查、指定、确定、考核评定、资格资质认定、名称核定、认定命名、生产许可、验收、确认、核发、预审、评价设计的标准、指标配给、检验、证明、申报等等。凡此种种不仅反映出行政审批管理范围广泛和具体，也为行政机关利用称谓多样变相设置行政审批留下了空间。

必须实事求是地承认，行政审批制度在这一特定历史时期的快速发展和全面实施，对中国经济社会转型成功发挥了重要作用。作为经济社会转型期的一种制度安排，用事前严控管制的思维和方式去应对市场经济确立时期出现的各类问题具有积极的现实意义。必要的行政审批对市场经济确立初期弥补市场失灵、维护公民权益、有效配置资源、维护竞争秩序、防控各类风险、维护社会信誉发挥了无法替代的作用，在一定程度上保证了新世纪初中国经济社会发展再上一个新的台阶。

但值得注意的是，中国特色社会主义市场经济体制建立的过程实际上就是经济体制改革不断深化的过程，与之相适应的是政府职能和行政管理体制的必然转变。这就必然使得全面建立不久的行政审批制度体系很快要同步改革。1992年党的十四大召开后至党的十六大召开之前，中国政府经历了1993和1998年两次机构改革。这两次改革都是围绕建立社会主义市场经济体制从而转变政府职能展开的。特别是1998年改革力度空前，此次机构改革中加强了政府宏观调控，强化了政府的社会管理职能，弱化甚至取消了政府对企业生产经营行为的直接控制。各级政府的对经济进行微观管理的部门大部分被精简裁撤，最终从组织设计上为政企分开、简政放权提供了良好的改革氛围和基础。

事实上，这一时期由于行政审批权力的过快膨胀，很快就造成了对市场准入过度干预和其他打压社会活力、抑制市场创造力的现象。20世纪90年代中后期甚至出现了地方报纸增加一个版面广告、企业裁减一名员工、宾馆多设一个餐厅统统都要政府审批的局面。由于这些事项很多属于多头审批，全跑下来得取得几十个许可证，这大大阻碍了公民和企业投资创业的热情，这在全国成为普遍现象。为改善投资环境和提高政府效率，克服投资领域审批事项多、环节多、流程复杂和带来的审批权力腐败等问题，一些发达地区政府率先启动以精简审批事项、简化审批流程、提升审批服务质量为目标的改革。在组织形态上借鉴了西方市政大厅经验，探索建立“一站式”服务的行政审批大厅（有的也叫政务审批中心、政府服务大厅、行政服务大厅）。1998年8月25日，深圳市政府常务会议通过了本级政府审批制度改革方案，在全国率先拉开地方政府全面审批制度改革的序幕。改革从精简行政审批事项入手，从对引进外资的审批松绑扩展到提升内资企业准入效率，深圳市将原有上千项审批事项“砍”去近43%。其中审批事项由737项减为310项，核准事项由371项减为321项。改革力度之大、速度之快，创国内先河。此后不少地方政府也结合本地特点进行了行政审批制度改革。虽然这种由地方政府主导推动的改革缺乏顶层设计和统筹协调，改革中方法手段五花八门，精简事项和压缩流程力度各不相同，但改革中积累的经验和做法都为后来国务院统筹推动全国范围内改革奠定了基础。

2000年11月，国务院专门召开会议，就在全国范围内展开行政审批改革试点进行讨论，时任国务院总理朱镕基到会讲话，督促各地改革试水。会议结束后不久，仅广州市一地进行试点时，就将其1377个行政审批项目中的202个予以公布取消。由此可见清理精简行政审批事项的空间很大，改革大有可为。与此同时，推动全国范围内加快改革的外部因素出现。2001年11月中国政府与世贸组织（WTO）协定正式签署。世贸组织主要原则包括非歧视原则、市场准入原则、透明度原则、效率原则等，这对中国政府传统行政审批管理方式提出严峻挑战。据国务院法制办不完全统计，仅中央层面从1999年底到2002年12月制定废止调整的法律法规规章和有关措施1000余项；到2002年6月底，全国31个省自治区直辖市清理了200多万件地方性法规规章和规范性文件。符合入世规则和承诺，履行减少市场准入审批等一系列义务，成为审批制度改革全面启动的有力助推剂。

（三）行政审批制度全面改革

1．全面改革的启动

自1992年党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制至2002年党的十六大召开之前，经过十年的努力我国社会主义市场经济体制基本框架已建立起来。为此党的十六大提出今后的任务是完善社会主义市场经济体制。这意味着中国政府职能必须进一步转变，给予经济和社会生活更大的自由空间。

随着宏观经济环境和微观市场主体的剧烈变化，发端于经济转型期并受传统行政管理体制影响的行政审批制度在很多方面表现出不适应性。虽然此前一些地方政府试水了审批制度改革，但仅是浅层次、局部的。全国范围内审批事项设置不合理、审批程序复杂、审批模式单一、审批标准不一、审批部门利益化等问题普遍存在，极大阻碍了市场对资源配置基础性作用的发挥。一些实例让人触目惊心，有些地区建设项目从立项到开工要70多个部门审批，盖800多个公章。深圳市第二次审批制度改革期间统计，开办宾馆酒店就需要办理115种证照，涉及27个政府部门和单位，其中卫生防疫部门有16种，公安部门有13种，劳动部门7种。

实践证明，中国行政审批制度改革必须做出顶层设计，由中央政府自上而下统筹指导推进各级政府推行，这样才能保证改革的全局性、系统性、实效性，实现改革与立法修改、政府体制机制衔接变革的衔接顺畅。据此，在党的十六大召开前夕的2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》（国办发〔2001〕 71号）。同年10月，国务院批准了《关于行政审批制度改革的实施意见》，统一部署全国范围内的审批制度改革工作。10月18日国务院印发《国务院批转关于行政审批制度改革工作的实施意见的通知》（国发〔2001〕 33号）。该通知明确了行政审批制度改革的指导思想、总体要求、基本原则和实施步骤。在国务院统一领导下，国务院各部门加强对本系统行政审批制度改革工作的指导与协调，提出了审批项目上下衔接的意见和办法。此后不久，全国县（区）及以上各级政府也相应成立审改领导小组及办公室。

本着积极、稳妥的改革要求，2002—2012年的十年期间，全国范围内自上而下先后开展了六轮行政审批制度改革。这一时期的改革主要聚焦于大规模精简与下放与市场准入和经营有关的前置审批事项，其实质是“还权于市场”，发挥市场在资源配置中的基础性作用。在此基础上，也将部分审批事项改变管理方式，交由社会组织和行业性管理组织去管理，其实质是“还权于社会”。由于党中央的高度重视，国务院不仅强力推动自身改革并有效指导了地方各级政府的改革。整体上看，十年行政审批制度改革正好处于党的十六大前后至党的十八大之前。这一时期中国抓住了战略和历史发展机遇，经济总量从世界第六跃升为世界第二，社会主义市场经济进一步完善。而行政审批制度改革对促进市场经济体制的完善，特别是激发市场活力和社会创造力功不可没。

2．改革的主要成就

一是大幅度削减行政审批事项。统计数据显示，从2001年9月至2012年8月，国务院共分六批取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。国务院六次改革行政审批事项取消和调整的基本情况如下（见表1-1）。

与此同时，全国各地在国务院统一领导下，结合本级实际对审批事项也进行了大幅度取消和调整。以省级为例，从首轮改革起各省、自治区、直辖市（以下各章均简称各省）都成立了行政审批制度改革工作领导小组及其办公室，对照国务院关于部门取消和调整行政审批项目方案，从审批部门、审批对象、法律依据、审批内容等方面对省级审批项目进行全面清理核对。在参照国务院改革方案并结合本省实际基础上，不仅对省级审批项目提出了取消、下放、调整方案并积极实施，还研究制定配套措施和办法。在此基础上，各省审改办都肩负起对地方各级政府改革的组织领导和业务指导工作，确保省以下直至县（区）级政府改革力度同步。通过保持上下衔接，形成了国务院部门改革与地方政府改革良性互动的局面。

总体上看，全国各地取消和调整行政审批事项占原有总数的一半以上。如陕西截至2006年底，省级行政审批项目在原有的1908项的基础上减少1258项，清理精简率达65.9%。辽宁省在2004—2007年三年间，全省三级政府已取消万余项行政审批项目。其中省级政府取消调整了1115项；市（地）政府原有17943项，调整取消12321项，减少至5622项；县（区）政府行政审批项目也大大减少。安徽省仅在2007年改革结束后统计取消调整的省级行政审批项目达517项，占省级事项总比的42%。

二是在改革中明确了一些必须遵循的原则和机制。2001年首轮改革之初，国务院就以下发文件的形式确立了一些改革中应遵循的基本原则和机制方法。这些主要来自各地政府改革试点经验总结和对西方政府行政规制改革有益做法的梳理。至2003年底第二轮改革在央、省两级基本完成时，在两轮改革中总结出的一些成熟的机制方法在2004年7月1日起施行的《行政许可法》中得以确认。而后续四轮改革中，更有不少新的实践做法被深化相关改革的制度性文件确认固定，这为后续改革奠定了制度依据。例如，在审批事项设定方面，明确了凡是行业组织或者中介机构能够自律管理的、采用事后监管等其他行政管理方式能够解决的，不设行政审批；对根据管理需要暂时保留的非行政许可审批事项要研究制定实施和管理办法；提出了探索建立审批项目动态清理工作机制的要求；对于各级政府拟新增审批事项必须于法有据，并严格进行合法性、必要性、合理性要求审查论证；在行政审批实施中要体现便民原则，尤其是信赖保护原则；积极推行电子政务、并联审批和服务质量公开承诺，不断提高审批服务水平等。

三是规范了审批实施的程序要素。在大力精简审批事项的同时，各级政府依据《行政许可法》和国务院改革文件要求对保留的事项审批的要素进行了规范优化。全国不少省份出台了《关于对省级行政审批项目进行程序规范的意见》和《行政许可项目规范参考范例》。规范的主要目的是实现审批事项实施法定化、标准化，体现实施过程中的便民、高效、控权原则。规范的要素主要包括事项名称、法定依据、申请材料、办理方式、审查和办理期限、审批决定及其效力、审批收费标准等。

对规范后的审批事项及其内容，很多省份由省审改办统一指导编订行政审批事项目录，经过本级政府确认并对社会公开发布。这样做有效地减少了审批实施机关随意乱设审批事项的土壤与空间，减少了其任意增加审查环节、自设审查条件的可能性，方便了公民和企业办事，促进了政务公开和权力监督。在规范审批实施要素过程中，各地都在优化审批流程、压缩审批时限、提供优质审批上下了功夫。如对于《行政许可法》第26条第2款规定的“一门受理、转告相关”的集中审批制度，全国很多省、市（地）对此进行了改革试点。2004年6月陕西省在咸阳市实行了由工商行政管理机关牵头，税务、质检、商检、卫生参与的，对企业在申请市场准入审批中的“一门受理、转告相关”改革。一些经济发达省份省级及市（地）级政府根据《行政许可法》第26条中“一个窗口对外”和“组织部门联合办理、集中办理”规定，要求审批项目较多的政府部门统一设立对外办理窗口，或建立以审批为主要业务的政务审批大厅，集中政府各部门在大厅对外办理审批业务。据全国政务公开领导小组办公室的统计，截至2011年底，全国31个省（自治区、直辖市）共设立政务服务中心2912个（含各级各类开发区设立的服务中心）。其中省级10个，市（地）级368个，县（市）级2534个；30377个乡镇（街道）建立了便民服务中心。

在一站式政务中心广泛实践中，江苏省镇江市行政服务中心，以职权配置为突破口，率先在全国推出“两集中、两到位”改革探索，破解制约政务服务中心发展的体制性障碍。“两集中”是指清理和归并行政职能部门审批和服务职能，部门审批服务职能向一个处室集中，成立集中行使审批服务职能的行政审批服务处（室）。“两到位”是指各部门的审批服务事项进驻政务服务中心到位，部门对进驻政务中心的处室的授权要到位。权力配置改革的镇江模式取得成功后，“两集中、两到位”成为政务中心职能提升的改进方向在全国得到推广。通过以上的改革，行政审批事项的办理时限得到压缩，对超时办理的审批行为各级政府基本规定了问责措施。

四是建立并实施了行政审批的监督检查制度。根据《行政许可法》第10条和其他相关监督检查条款的规定，全国很多省份政府出台了“省级行政许可项目监督管理办法”并组织实施。这些管理办法中都明确了行政审批监督检查的主体，明确了对行政机关实施审批行为、对被许可人从事行政许可事项活动等的监督检查具体要求，明确了监督检查中发现问题后审批实施机关和被许可人应承担的法律责任等。这一系列监督检查制度的启动，为加强对行政机关和被许可人在行政审批活动的日常管理提供了可操作性的制度依据，有效地保障了审批制度合理运行和改革深入。

3．改革的主要特点与存在的问题

审视2001—2012年的改革，其基本特点可以总结为三个方面。

一是采取了“先减存量”的改革战略。六轮行政审批制度改革都是采取了“先减存量”思路，聚焦对现存行政审批事项的精简。每轮改革都将精简现有审批事项的比例作为衡量改革成效的基本指标。由于有了量化指标，又在央、省两级政府强势推动下，各级政府拥有审批权的部门在精简指标这一指挥棒引导下，都必须按比例完成精简。

二是通过“协商谈判”方法减轻改革阻力。本书作者参与了陕西省审改办第二、三轮改革工作，对央、省两级政府精简方案形成过程有着比较清晰的了解。减少存量的比例和具体精简事项来自各级政府制定的改革精简方案。为了减轻拥有审批职能部门的阻力，国务院审改办在确定每轮精简方案时首先考虑的是精简比例，哪些具体事项应该被精简是在确定比例基础上与各部门协商完成的。在实际操作中，通常是先由职能部门在审批事项清理过程中提出本部门精简比例建议，再由国务院审改办与该部门就具体精简事项进行协商。最后国务院审改办再将与各部门协商后基本达成一致的方案汇总，统一形成中央政府本轮改革总体方案对外发布。而各省市精简方案也参照国务院的原则和办法办理。课题主持人就曾经在省级方案制定中充当过与省级部门谈判协商精简比例和具体事项的角色。

三是选择“交办改革”方式来确定改革组织者，以增强改革实效。行政审批制度改革涉及对政府部门权力的割舍、职能与机构的整合，这需要统筹协调。为增强改革实效，2001年第一轮改革启动之初，国务院将审改办设置在监察部，由其统筹实施审改工作。而此时全国各地情况不一，大部分省将审改办交由本级监察部门牵头负责，少数由法制办负责。从第二轮改革起，全国各地基本统一交由本级监察部门，直至2012年第六轮改革结束。实践证明，由于六轮改革重点工作是精简行政审批数量，交由监察部门统筹协调力度更大，便于监督推动政府部门实施精简改革方案，也便于巩固审改成果，特别是对项目精简后改革中建立的长效机制监督检查。

毫无疑问，体现以上三个特点的前六轮改革取得了阶段性成绩，但也正是由于改革具备这三个特点使得改革存在不少问题。

一是存量出现“边减边增”现象，增量缺少“科学依据”。以对存量精简为主要目标的改革虽然短时间可带来轰动效应，改革阻力也比较小，但这种先预设精简比例，后协商确定具体审批事项去留的方法，显然与审批事项设定调整科学化要求有差距。一方面很多影响市场活力和社会创造力的审批事项由于触动政府部门核心权力而没有得到及时清理精简。另一方面各部门为了完成精简比例并保留核心权力，玩起了审批事项“拆分组合”和“概念偷换”游戏。同时，由于各轮改革没有把审批事项设定和动态调整评估机制建设作为重点，导致每轮改革过后审批事项又很快反弹新增，精简成果得不到巩固。往往是下一轮改革开始时发现，现存行政审批事项超过了上一轮改革后保留的数量，形成了“割韭菜效应”。每轮改革中精简的审批事项质量不高，精简后往往又陷入反弹怪圈。

二是改革中暴露出的深层次体制、机制问题没有得到应有的重视和解决。以“精简存量”为改革主要目标，使得各级政府在审批制度改革中追求事项精简“轰动效应”。对在改革中应该同步完善优化的领域，包括已经发现的深层次体制机制问题缺乏改革的及时性和主动性。特别是这些问题有可能触动审批利益链条，那就更是投鼠忌器。正是如此，全国不少地区政府和行业主管部门都曾试水综合配套改革，但是步伐很小，往往是“进两步、退一步”。例如对行政事项设定和评估机制改革、实行并联审批、对取消的审批事项加强事中事后监管等问题，虽然各级政府都不断发声宣布改革，但实际上却是“高高举起、轻轻放下”，进展缓慢。

三是改革领导机构缺乏权威性、专业性，难以做到对改革中深层次问题的解决进行统筹规划和组织落实。随着十年间改革的不断深化，改革领导者和执行者都发现，行政审批制度改革是一项具有复杂性、长期性、全局性的系统性工程，客观要求改革领导机构应具有管理的权威性、任务的稳定性、技术的专业性，具有制定改革方案和强力推动方案落实并对被改革部门审改工作进行常态化监管的能力。对此，由于本书作者曾长期在某省级政府审改办工作，也有着同感和较为全面清醒的认识。

但十年中的各轮改革都是通过交办方式来推动审批事项精简方案落实的。依托各级监察部门设置审改办的优势在于短期内有力推动了阶段性精简任务完成，但在深层次改革规划和日常监督推动落实方面却难以胜任。要解决这一问题，必须考虑至少在央、省（包括副省级）级政府将改革整体规划和推动贯彻落实工作较为稳定地交由具有权威性、专业性的综合部门承担，这样才能解决改革中出现的方向性、标准性和上下左右协调同步等问题，保证改革的前瞻性、整体性和稳定性，推动改革不断深化。

正是由于以上这些问题，使得十年间的六轮改革取得的成效与现实需求存在不小差距。每轮改革中精简审批事项质量不高，精简后往往又陷入反弹怪圈。行政审批依然是政府管理的主要手段，行政审批改革深化依然障碍重重。从2006年国家社会科学基金重大课题“中国行政管理体制现状调查与改革研究”的系列成果丛书中列举的数据可知，即使经历数轮改革行政审批制度在中国政府管理中的地位和功能作用依然强大，详见以下列表。

从图1-1调研总体数据可以看出，全国各级行政机关日常使用的行政工具中除了带有抽象行政行为色彩的行政命令和行政会议外，在具体行政管理手段工具上，行政审批以59.9%的使用频率位列第一。

从表1-2对全国各级政府公务员调研结果可以看出，省、市、县、乡各级政府公务员普遍认为，除了具有抽象行政色彩的行政命令和行政会议外，在政府具体履职所用行政工具上行政许可使用率最高。

从表1-3针对重庆市三级政府（包括街道办）公务员调研可以看出，行政许可依然是公务员最为常用的行政执法工具。

从以上系列统计数据不难看出，行政审批成为中国政府不可替代的管理手段，政府公务人员已习惯将事前审批作为最主要的行政执法工具。正如中国入世谈判首席代表龙永图在2006年底做的形象比喻：你看哪个“庙”最热闹，你就知道那个地方的审批最多；哪个地方门庭若市，那个地方可能出现的腐败就越多。这不是人的问题，而是体制问题。显然，中国行政审批制度改革已经到了深化改革的“关键期”和“深水期”。