第三章 灾难处理机构介绍
第一节 急救医学系统
自古以来，天灾、人祸总与人类相伴。从另一个角度看，人类历史其实是一部灾难史。在现代社会，人口持续增长且老年化，社会经济生产规模不断扩大化，人口迁徙流动呈现常态化，生活工作高度密集而城镇化，伴随着生态环境日益恶化，社会矛盾急剧加深，以致形形色色的灾难，或为天灾，或为人祸，或名为天灾、实为人祸，皆日益频繁，触目惊心。
人类漫长的历史也是一部与灾难不懈抗争的历史。从远古人类垦荒治水开始，无数次灾难都是对人类智慧和毅力的极大考验。我们必须积极面对。灾难救援和灾难医学因此而诞生。
灾难爆发后，如何将灾难造成的破坏和损失消减至最低程度，是全世界所关注的焦点问题。对灾区居民实施紧急救援，抢救生命，医伤治病，最大程度减少受伤人员的死亡和伤残，是减灾对策中的首要问题，也是灾难医学的基本内涵，更是国家的基本职责。
一、世界灾难与急救医学系统
（一）世界灾难与急救医学的主要学术组织
20世纪70年代，有7个国家的急救与重症监护医生在日内瓦成立了“美因茨俱乐部（Club of Mainz）”，之后不久改名为世界灾难与急诊医学会（World Association for Disaster and Emergency Medicine，WADEM），成为世界上第一个专门研究和探讨急诊医学与灾难医学的学术机构，这也标志着现代急救和灾难医学概念的开启。“世界灾难急救医学联合会”成立的次年即1977年开始，每2年组织召开1次国际灾难急救医学会议。一系列卓有成效的工作，推动了灾难医学的迅猛发展。此外，1983年由英国、澳大利亚、加拿大和美国四国组织发起成立了国际急诊医学联合会（International Federation for Emergency Medicine，IFEM），迄今为止，已有30多个国家参加了该联合会。首次WADEM会议于1986年在伦敦召开，并于1991年起每两年召开一次WADEM会议。随着全世界急诊医学的发展，任何致力于发展急诊医学事业的国家和学术组织均可加入IFEM。加强急诊医师的国际交流、理解与合作，是IFEM的使命。急诊医学的进步，在一定程度上推动了灾难医学的发展。
（二）美国的灾难与急救医学系统
从全球情况看，美国是灾难急救医疗系统（Service Aide Medical Urgent，SAMU）最发达的国家，政府在每个城市都设有SAMU和数个创伤救治医学中心，这两个系统具有相当大的储备救治能力，当重大灾难降临和大量伤病员发生时，可以处理比平时多数倍数量的患者，并且根据邻近地区间的互相援助协议，在当地救援能力不足时，邻近地区的SAMU可以提供救援人员和救护运输工具。此外，美国政府对灾难救援的培训比较重视，并自成体系。美国联邦政府在各州、市、县建立了灾难医学救援培训基地，每年对从事紧急救援工作的人员进行两级强化培训，同时对自愿者也进行培训。这种定期、循环和常态化的培训，保证并强化了全联邦的灾难应急救援能力。
（三）日本的灾难与急救医学系统
日本是一个自然灾难频发并深受其害的岛国。1995年1月发生在阪神的大地震是一场相当大的灾难，地震规模为里氏7.3级。由于神户是日本屈指的大城市，人口密集大，地震时间又在清晨，因此造成了相当大的伤亡。阪神大地震在日本地震史上具有重要的意义，它直接引起了日本对于地震科学、都市建筑、交通防范、灾难救援等的重视。阪神大地震之后，日本政府迅速建立起了一套完备的现代化灾难医学应急救援体系，以卫生、消防为主体，中央政府、都道府县、市町村联合互动，卫生、消防、警察、环保、交通、自卫队等各部门密切合作，体现为一种立体式网络化的现代应急救援系统。该体系由“现场紧急救护体系”和“灾难医疗救治体系”两个子系统组成，是日本“国家危机管理体系”的重要组成部分。比较特殊的是，日本的“现场紧急救护体系”（包括危重患者的现场救护）由消防部门负责。各级消防厅（局）均设有急救部和指挥中心，各消防队均配属急救队，藉此形成了高度发达的城乡应急救援网络。日本的“灾难医疗救治体系”由国家级灾难救治医疗中心（1个）、区域性医疗中心（2个）、地区医疗中心（12个）和指定的医疗机构或急救中心（500余家）组成。
（四）欧洲的灾难与急救医学系统
法、德等国家由于重大灾难比较少见，在国家层次上尚未形成独立的灾难应急救援组织指挥系统。法国和德国联邦政府的应急救援职责一般由州一级的政府机构承担，一旦发生重大灾难，国家有权调动各州的救援力量进行紧急医疗救援。法国的急救医疗系统（Service Aid Medical Urgent，SAMU）是一种以医师为主的全国性服务机构，全国大部分地区开设免费急救热线“155”，由SAMU或私人急诊值班医生和救护站实施院前救护。调度医生是全法国SAMU系统的关键人物，由经验丰富的急救专家承担，负责分析各种急救呼叫，根据需求派出不同类别的急救车，并指导现场救治，然后根据患者病情联系运送到最适合的医院。除了指挥调动救护车外，调度医生还对呼救者进行医疗建议或指导，并且有权指挥院内外的医生参与灾害医疗救援。这不能不说是法国应急医疗救援工作的特色。一般情况下，紧急情况一旦发生，SAMU即与消防部门的第一目击者和全科医师密切配合，SAMU派出专科医师进行现场急救服务，分类并处置后直接运往具有处理能力的相关医疗机构。遇重大医疗救助任务时，SAMU组派全装可移动加强监护病房，包括急诊专科医师、麻醉师、急救护士在内的医疗组，就地施行高级生命支持（Advanced Life Support，ALS）救治。
（五）俄罗斯的灾害救援卫勤保障体系
苏联时期曾发生过切尔诺贝利核电站事故、亚美尼亚大地震以及震惊世界的别斯兰人质危机等一系列重大灾难事件。苏联时期对较大灾害事件的救援卫勤保障采取全国统一指挥协调的策略。1990年苏联时期部长会议通过了关于《建立全国应付特殊情况的紧急医疗救护部门》的决定，并逐步以苏军各军区卫勤保障部门为基础组建了全国灾害救援指挥系统。苏联解体后，俄罗斯基本完整地继承和保留了该系统并有了进一步的完善。当灾害事件发生后，由国防部长负责进行决策和指挥，向灾害地区派遣快速反应特种救援队和专科医疗队，救援力量以就近的军区武装力量为主，专科救援队以布尔坚科临床总医院的全军紧急医疗救护研究中心为主。由于俄罗斯将灾害救援卫勤保障作为军队卫勤保障的一部分来规划、建设，其救援的高效、机动、快捷值得借鉴。
二、我国灾难与急救医学系统
（一）颁布灾害事故医疗救援工作管理办法、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案
总体来说，我国灾难医学救援工作起步比较晚，但近年来发展势头良好，积累了一些经验，并形成一定特色。国家卫生部于1995年颁布实施《灾害事故医疗救援工作管理办法》。2003年直面严重急性呼吸综合征（Severe Acute Respiratory Syndrome，SARS）疫情暴发时，政府部门暴露出了一系列卫生应急各个层面的缺陷和问题，教训深刻。而正是2003年的SARS疫情，推动了我国各级政府应对突发公共事件的规范化协调管理机制和处置能力，催生了一大批应急预案。2006年国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》，并陆续公布了各类公共卫生突发事件专项应急预案，我国的灾难医学救援工作得以持续抓建和逐步完善。
（二）成立国家卫生和计划生育委员会突发公共卫生事件应急指挥中心，颁布国家卫生应急队伍管理办法
2008年4月，国家卫生和计划生育委员会“卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）”成立，下设综合协调处、监测预警处、应急指导处、应急处理处，其主要职责是负责指导协调全国卫生应急工作；拟订卫生应急和紧急医学救援规划、制度、预案和措施；指导突发公共卫生事件的预防准备、监测预警、处置救援、分析评估等卫生应急活动；指导地方对突发公共卫生事件和其他突发事件实施预防控制和紧急医学救援；建立与完善卫生应急信息和指挥系统；发布突发公共卫生事件应急处置信息；指导和组织开展卫生应急培训和演练；拟订国家卫生应急物资储备目录、计划，并对其调用提出建议；归口管理国家突发公共卫生事件应急专家咨询委员会、专家库和卫生应急队伍；指导并组织实施对突发急性传染病防控和应急措施；对重大自然灾害、恐怖、中毒事件及核和辐射事故等突发事件组织实施紧急医学救援；组织协调国家有关重大活动的卫生应急保障工作；组织开展卫生应急科学研究和健康教育；负责《国际卫生条例》国内实施的组织协调工作；负责协调卫生部门《生物武器公约》（Biological Weapons Convention，BWC）履约的相关工作；承担卫生部救灾防病领导小组办公室日常工作。
为加强和规范国家卫生应急队伍建设与管理，全面提升国家卫生应急队伍的应急处置能力和水平，国家卫生和计划生育委员会于2010年12月向全国各省、自治区、直辖市卫生厅（局）、新疆生产建设兵团卫生局、中国疾病预防控制中心、卫生部卫生监督中心、部属（管）医院印发了《国家卫生应急队伍管理办法（试行）》，该办法依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，以及《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》等预案，按照“统一指挥、纪律严明，反应迅速、处置高效，平战结合、布局合理，立足国内、面向国际”的原则，根据地域和突发事件等特点，统筹建设和管理国家卫生应急队伍。国家卫生应急队伍主要分为以下四方面。
1.紧急医学救援类。
2.突发急性传染病防控类。
3.突发中毒事件处置类。
4.核和辐射突发事件卫生应急类。
国家卫生应急队伍成员来自医疗卫生等机构的工作人员，平时承担所在单位日常工作，应急时承担卫生应急处置任务。
为适应卫生应急工作需要，进一步完善行政决策机制，国家卫生和计划生育委员会于2011年3月决定成立“卫生部突发事件卫生应急专家咨询委员会”，任期3年，并制定了《卫生部突发事件卫生应急专家咨询委员会管理办法》。“卫生部突发事件卫生应急专家咨询委员会”下设应急管理组、突发急性传染病组、鼠疫防治组、中毒处置组、核和辐射事件处置组、紧急医学救援组、应急保障组、心理救援组等8个专业组。
（三）组建国家级救援队伍：我国目前主要的国家级救援队伍包括以下四个方面。
1.中国国际救援队（China International Search and Rescue Team，CISAR），于2001年4月由国家地震局、解放军工兵部队和武警总医院联合组建的我国第一支国家级现代化救援队，由国务院管理及调度。
2.我国于2009年11月在灾害医学救援力量的整合方面又取得了新进展，在井下救护和涉及爆震伤、烧伤、砸伤、中毒损伤及复合伤救治方面，训练有素的矿山医疗救护体系被正式纳入国家应急医疗卫生救援体系中。该体系由设在煤炭总医院的国家安监总局矿山医疗救护中心和下设的42个省级分中心组成，在矿难事件中，接受国家安全监管总局的指挥调度；在突发事件应急医疗救援工作中，接受国家卫生部的统一指挥调度。
3.中国政府医疗队（Chinese Government Medical Team，CGMT），隶属于国家卫生与计划生育委员会，为中国国家卫生应急队伍中的紧急医学救援类。国家卫生应急队伍建设工作从2010年启动，按照《国家突发公共卫生事件应急预案》等要求，建设4大类国家卫生应急队伍，并将全国划分为7个大区，按区域合理布局。
4.中国红十字国际救援队（Red Cross Society of China International Rescue Team，RCSCIRT），隶属于中国红十字总会，成立于2013年10月，涉及赈济、医疗、供水等八类共21支应急救援队。
（四）强调公立医院是突发公共事件医疗卫生救援应急处置的主体力量
近十多年来，在国内四川汶川和芦山、云南鲁甸、新疆皮山等地震灾害处置，以及非典、甲型H1N1流感、人感染H7N9禽流感、中东呼吸综合征输入病例等应对中，在国外埃博拉出血热疫情、尼泊尔地震等一系列突发事件的救援中，公立医院医务工作者主动作为，第一时间冲锋在前，积极开展应急医疗救援，发挥了重要作用，充分彰显了公立医院的公益性。公立医院作为突发公共事件医疗卫生救援应急处置的专业技术机构，是突发公共事件所致伤病员应急医疗救治的主体力量，其应急工作充分的准备、快捷的反应、专业的水平和妥善的处置直接关系到人民的生命健康，关系到应急医疗救援工作的成效。公立医院卫生应急工作是城乡公共卫生安全和紧急医疗救援体系的重要组成部分，是公立医院公益性的具体体现，是社会发展的必然需求。
国家卫生和计划生育委员会于2015年9月专门发文强调，各地卫生计生行政部门要从战略全局高度，充分认识加强公立医院卫生应急工作的重要意义，将其作为体现公益性、提高群众“获得感”的重要措施着力推进，健全完善应急相关工作机制和预案，不断提升公立医院应对突发公共事件能力，最大限度地降低病死率和致残率。要认真履行公立医院卫生应急职责任务，不断提升公立医院应急处置能力和水平，认真开展风险评估和需求分析工作，明确医院需要应对的主要突发公共事件应对策略和措施。
一是组织制定常见灾害、突发传染病疫情、不明原因疾病、中毒和核辐射损伤等应对的应急预案、医疗救援方案，明确启动、响应、报告、处置等流程，切实提高预案、方案的实用性和可操作性。
二是健全完善应急准备、应急值守、信息报告、伤病员检诊、运送转诊、院感控制、队伍和物资保障等管理工作制度，确保医院各项卫生应急措施规范实施。
三是加强应急培训和演练，重点掌握应急处置技术指南和标准，熟练掌握各类突发公共事件中伤病员的急救处理技术和自我安全防护技能，全面提升专业技术人员的卫生应急处置能力，特别是医院卫生应急队伍在重大灾害造成交通、通讯、能源中断等极端条件下的快速反应医疗救援能力。
四是制定应急床位紧急保障方案，确保在应急状态时可迅速腾空或扩增应急床位，以满足突发公共事件医学救援工作需要。
五是根据当地卫生计生行政部门的储备计划，结合当地灾害特点和医院实际情况，做好医院内相应的医疗救援和现场应急物资储备，保证卫生应急工作顺利开展。同时强调，各地卫生计生行政部门要加强组织领导，将公立医院卫生应急工作作为全面履行政府职能的一项重要任务，以及体现其公益性的一项重要措施加以落实。
（五）积极倡导科学研究，推进灾难与急救医学的规范化、标准化、科学化发展
在拟定和落实灾害事故医疗救援工作管理、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案的同时，我国积极倡导和推动各级医疗卫生机构加强科学研究、筹建专业学术团体，推进灾难与急救医学的规范化、标准化和科学化发展。中国中西医结合学会于2006年11月在国内率先成立了灾害医学专业委员会，并创建了中华灾害医学网。随后，《中国急救复苏与灾害医学杂志》（2006年创刊，卫生部主管，中国医学救援协会主办）、《灾害医学与救援（电子版）杂志》（2012年创刊，解放军总后勤部卫生部主管，解放军第307医院承办）、《中华灾害救援医学》（2013年创刊，中国人民武装警察部队后勤部主管，武警总医院主办）、《中华卫生应急电子杂志》（2012年创刊，2014年批准发行，中华医学会主管、江苏大学附属武进医院承办）等一系列医学期刊如雨后春笋般涌出，中华医学会急救医学专业委员会、中国医师协会急救复苏专业委员会、中国医学救援协会、中国研究型医院学会卫生应急专业委员会等也相继建立，学术活动纷纷展开，极大地推动了我国灾难医学事业的规范化、标准化、科学化快速发展。
（六）积极参与国际救援工作
积极参与国际医学救援工作，具有多重意义。2013年11月8日，菲律宾遭受台风“海燕”袭击，造成重大人员伤亡，为体现人道主义精神，中国政府决定派遣应急医疗队赴菲律宾提供紧急医疗救助工作。国家卫生和计划生育委员会依托国家紧急医疗救援队浙江队组建了一支中国政府应急医疗队乘包机飞赴菲律宾。
2014年8月，世界卫生组织（World Health Organization，WHO）召开关于埃博拉出血热的《国际卫生条例》突发事件委员会会议，听取几内亚、利比里亚、塞拉利昂和尼日利亚等疫情国家的情况介绍，确定非洲埃博拉出血热疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”。至10月底，埃博拉出血热疫情在西非三国蔓延，西非疫区3国病例达1.35万余例，死亡近5000人。尤其是美国、西班牙等国家先后出现确诊病例，引起了国际社会高度关注。我国政府听取专家研判意见和建议，认为西非埃博拉出血热疫情难以在短期内扑灭，疫情发展已对我国公共卫生安全构成威胁，疫情输入风险进一步加大，遂果断决定援非抗疫，第一个站出来采取行动，派遣包机迅速输送非方抗击疫情所急需的防控物资，带动了各方对疫区国家的援助，引领了国际社会援非抗疫行动，多次紧急向西非提供医疗护理人员、公共卫生专家、粮食和现汇等多方面援助，前后派出1000余人次的医护人员和公共卫生专家，开展实验室检测、病例留观和治疗工作，并大量培训当地医疗护理和社会骨干防控人员，传授中国经验，为援非抗疫工作做出了世人瞩目的伟大贡献。
2014年4月25日，尼泊尔发生8.1级地震，中国政府决定立即组建医疗队进行国际援助。中国政府先后派出三支国家级救援队赶赴灾区实施救援，分别是CISAR、CGMT、RCSCIRT。此次参加尼泊尔地震救援的CGMT为国家（四川）应急医学救援队，由四川省人民医院、四川大学华西医院、四川疾控等部门抽组而成。参加此次尼泊尔地震救援的RCSCIRT来自武警总医院和上海华山医院两支医疗救援队。该支队伍曾参加2013年菲律宾台风救援，本次救援的主要任务是医疗救援检验、洗消和防疫。CISAR于4月26日抵达尼泊尔并展开救援，是到达最早的重型救援队。CGMT于4月27日到达重灾区杜立克。RCSCIRT于4月30日抵达重灾区加德满都，5月1日在巴德岗市建立流动医院。三支国家级救援队展开的救援工作艰难而卓越，根据其工作性质和重点任务的不同，主要分为以下两种医学救援模式：一是搜索、营救与医疗为一体，二是以创伤救治为医疗工作重点。
（七）积极主动保护侨民，应对国际社会危机
随着国际经贸往来的不断增加，在海外投资置业乃至长期居住的中国人数量呈迅猛上升趋势。越是危急关头，越需要体现解决复杂问题的“国家能力”。中国利比亚撤侨堪称最典型范例。2012年3月，随着利比亚局势持续恶化，各国都将撤离本国人员提上议事日程，各显神通。但唯独中国自始至终由政府主导，举国之力倾情救援，从国家领导人关注，国务院成立应急指挥部统筹协调，到派出前方工作组、驻外使馆联动，军民协作，连续数日每天派出15驾航班接回侨民。援救行动中，无论租用国外客船、游船、客车、旅店，动用国内的客机、货船、军舰，还是3.5万侨民吃住行，在极其复杂的情况下，短短十天时间里，中国完成了最大规模的一次有组织撤离海外中国公民行动的壮举。
（八）我国在灾害医学救援的培训和宣传方面给予高度重视
近年来，各省、市（地）、县加大对院前急救人员的培训力度，定期每年对急救人员进行定期理论培训和技能培训，拟定急救流程，形成规范，并进行相应规模的群众性救援演习等。此外，国家卫生和计划生育委员会还定期举办国家卫生应急综合示范县（市、区）创建经验交流现场会，藉此学习借鉴先进县（市、区）的工作经验，积极推广示范县（市、区）创建工作经验和做法，多措并举，加强对基层卫生应急工作的分类指导，促进还未达到示范县（市、区）建设标准的尽快达标，加快提升基层卫生应急能力。
2013年9月，国家卫生和计划生育委员会组织“国家卫生应急演练活动”在京、沪、苏、粤、渝五地同时举办。演练以检测应急指挥联络调度能力和专业科目配合为重点，模拟某地发生地震灾害后，通过卫生和计划生育委员会应急指挥中心调动国家卫生应急队伍赶赴现场开展紧急医学救援、疫情防控、中毒和核辐射等四类事件卫生应急处置。演练的主场设在中国疾控中心，参演的紧急医学救援队为武警总医院和天津市人民医院合成队伍（转运后送为北京市、天津市120队伍）、传染病防控以及中毒事件处置队为中国疾控中心和北京市疾控中心合成队伍、核和辐射事件处置队为中国疾控中心队伍。演练分七个章节进行，一是播放国家卫生应急队伍建设纪实片；二是队伍集结科目；三是紧急医学救援科目；四是调动上海、江苏、重庆、广东队分场地进行演练科目；五是突发中毒事件应急处置科目；六是核和辐射事件处置科目，七是灾后卫生防疫科目。现场演练时长1h。这次演练是国家卫生和计划生育委员会第一次尝试把决策指挥、现场应急处置等与现代信息技术综合起来，在贴近实战的演练中加以运用，既考核组织管理能力，又检验系统相关硬件设施的运作效能，全面反映了卫生应急战线10年来的可喜进展。对有效提升卫生应急处置综合能力、加强卫生应急队伍的日常建设和管理、持续推进卫生应急工作科学发展具有重要意义。
为了加快我国突发急性传染病防控和突发中毒事件卫生应急队伍建设，全面提升我国突发急性传染病防控和突发中毒事件应急处置能力，自2013年以来，国家卫生和计划生育委员会相关部门每年组织全国突发急性传染病防控和突发中毒事件应急处置技能竞赛，各省、自治区、直辖市卫生计生部门广泛发动，积极组织，专业人员热情参与，认真准备，竞争择优，达到了以竞赛促进队伍建设和能力建设的目的。
三、我国目前灾难与急救医学发展所面临的问题
我国灾难医学的发展和应急救援水平的提升，反映了政府和人民积极主动面对灾难的意识和责任。尽管如此，由于我国地域辽阔，各种灾害种类繁多，地质灾害（地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等）、气象灾害（洪涝、旱害、台风、冰雹、暴雪、沙尘暴等）、环境污染灾害、火灾、海洋灾害（风暴潮、海啸等）和重大生物灾害等层出不穷，系统性应对灾难应急救援的机制有待进一步完善，研究各种灾难医学的专门人才仍然缺乏，研究和运作经费渠道不畅，这使我国灾难医学的发展尚不能完全适应我国政治、经济发展和灾难救援的需要。
我国现有的应急救治机构是城市医疗急救和突发事件救援的重要力量，平时主要承担常规院前急救任务，一旦发生大规模灾害事件，应急救治机构应接不暇时，则需要动用医疗机构参与救援。国内众多医疗机构虽有各自的灾害救援应急预案，但多流于形式，与预案配套的后勤保障系统、通讯联络系统、管理监督系统，特别是针对灾害救援的培训都很不完善。
我国卫生应急的法制、体制和机制建设尚不完善。地方医院的日常任务主要是针对单个和小批量患者的医疗救治工作，没有主动抽出人力、物力进行灾害救援演练的动力和压力，在医院规划、建设、管理、培训上很难做到平时与灾时相结合。因此，一旦发生重大灾害、人民生命受到严重危害，甚至医疗机构本身也是受害对象时，现有的医疗救援体系将难以胜任灾害医学救援的紧急需求。
我国全民灾害医学训练尚存很大差距。我们应当借鉴国外先进经验，加强灾害救援培训和宣传，在我国的继续教育体系中纳入灾害医学救援培训项目。培训内容应包括灾害医学的基本概念、灾害医学救援体系的建设、各种灾害（尤其是核、化、生灾害）的处理原则、各种灾害损伤的紧急救治以及基础生命支持（Basic Life Support，BLS）技术等；应当将医疗急救和灾害医学救援教育扩展到消防、武警及所有地域应急系统的人员。努力提高专业化救援队伍的救援水平和国民的防范意识及应急处理能力，使灾害医学救援能够适应越来越多、越来越复杂的灾害救援工作需要。
我国传统单一的地面急救服务体系已不能满足日益增长的急救服务需求。空中救援急救体系的建立是当今国际社会衡量现代化救援水平的重要标志之一，空中救援无缝式绿色通道建设是现代救援急救体系的重要保障，对于提高抢救成功率和治愈率、降低病死率和伤残率具有重要意义。建立一支专业化、专职化、科技化、信息化、国际化的空中医疗救援队伍，已成为完善医疗急救体系的必然趋势。
我国的灾害应急医学救援中的信息体系建设和保障亟待加强。WHO曾明确指出“信息保障问题是妨碍卫生管理决策有效性最主要的因素”。灾害应急医学救援信息体系建设和保障，就是指灾害应急医学救援过程中，通过科学的信息采集方法和手段，利用先进的信息技术，及时获取救援所需的各种信息，并通过对信息的分析和整合，通过多种方式提供给救援指挥及执行机构，以辅助其科学、有效地实施救援的活动。近年来，美军在信息化转型中，十分强调信息保障的观念，提出“将信息以正确的形式、在正确的时间、传递给正确的人员”的要求。因此，在灾害应急医学救援过程中，应强化“以信息为主导”的意识，树立信息是“核心资源”的观念。将“面向资源”本身的信息管理模式，转变为“面向用户”需求的信息保障模式，以适应完成多样化任务的不同要求。有效的信息保障在某种程度上决定了灾害应急医学救援的成败，无论是国家层面，还是军队系统，无论是决策者，还是执行者，对此务必要有清醒的认识和超前的作为。
灾难与卫生应急是国家应急管理工作的重要组成部分，也是卫生计生部门的一项重要工作职责。尤其是2003年非典流行和2008年汶川大地震发生以来，全国卫生应急战线积极推进卫生应急体系建设和能力建设，进展迅速，成效显著。但与发达国家相比，我国灾难医学研究和实施的水平还有待迅速提升，科学化、规范化、标准化、信息化的灾害医学救援体系建设亟需完善，政府职责的行使和全社会的积极响应必须进一步加强。
（崔彦 张在其）
第二节 军队应急救援系统
一、外国军队参与灾难应急救援情况
（一）美军的灾难应急和医疗反应系统
从世界各国军队系统参与灾难应急救援的情况看，美国虽然是灾难急救医疗系统（Service Aide Medical Urgent，SAMU）最发达的国家，但美国的地方SAMU并不能真正满足重大灾害时产生大量伤病员的救护能力和要求。因此，美国国防部（Department of Defense，DND）于1980年建立了军民应急医院系统（Civilian-Military Contingency Hospital System，CMCHS），该系统由大型军队医院或退伍军人医院作为联邦协调中心，进行统一协调指挥，并负责招募民间综合医院加入该系统。
1985年美国国家卫生部和联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency，FEMA）提出，以CMCHS为基础，与联邦民防人员相协调，建立了独立的国家灾害医学系统（National Disaster Medical System，NDMS）。NDMS的救援准备工作包括：灾难卫生救援计划的维持和发展、人员的训练和演习、特殊事件的处理、以及召开年度会议。美国的NDMS把军队卫勤力量作为国际灾难应急救援的首选力量和国内灾难应急救援的重要力量，并能统一协调军队卫勤力量与地方医疗卫生力量。NDMS在全国各大城市及战略要点都组建了专业性的医疗队，灾难期间，当地方SAMU超负荷时，这些医疗队和其他专业医疗队可提供直接的医疗救援服务。根据其功能，NDMS属下的医疗队分为以下三种类型。
1.灾难医疗救援队
其职责是在灾难期间提供入院前的紧急医疗服务。这种救援队的任务、主要功能、组织结构、人员的职责都非常明确。主要任务包括伤病员伤情评估、分类、紧急医疗、成立野外医疗所、以及担负基层医疗、检疫和卫生体系的重建工作，其中检伤分类与紧急医疗是最紧急和最重要的工作。
2.国家大规模杀伤武器医疗反应队（NMRT-Weapons of Mass Destruction，NMRT-WMD）
这是一支极为专业的技术力量，在核化生事件后可及时提供医疗救助服务，包括提供大量伤亡人员的洗消、医疗分类救治以及初级和二级的医疗救护（抢救生命、稳定病情），以便在有害污染环境中将他们送往第三方医疗机构。
3.灾难死亡处理反应队（Disaster Mortuary Operational Response Team，DMORT）
作为一支流动的殡仪专业队伍，专门处理死亡事件，包括交通事故、自然灾害和恐怖事件。根据处理大量人员死亡事件的需要，提供技术援助并支持殡仪工作。
（二）加拿大军队国际灾害医学救援系统
随着国防战略的变化，加拿大正在进行军队编制体制改革，其军队国际灾害医学救援机制也在根据加拿大政府的政治需求而不断调整。进入21世纪以来，加拿大军队除参加阿富汗战争以外，还多次派兵参加2004年12月东南亚海啸、2005年10月巴基斯坦地震、2010年1月海地大地震等重大国际灾害医学救援行动，取得了令国际社会瞩目的成绩。
《加拿大国际政策声明》（Canada’s International Policy Statement，CIPS）（2005）明确指出：“为有效应对重大自然灾害事件，需由外交与国际贸易部（Department of Foreign Affairs and International Trade，DFAIT）、加拿大国际发展署（Canadian International Development Assistance，CIDA）、DND、公民与移民局等部门整体协作解决”。2008年公布的《加拿大第一国防战略》（Canada First Defence Strategy，CFDS）（2008）明确提出，国际灾害救援将作为军队未来20年的六大战略任务之一。加拿大军队2010年修订的《人道主义应急行动计划》（Humanitarian Contingency Operations Plan，HCOP）赋予了卫生部队执行国际灾害医学救援任务的职责。
加拿大军队国际灾害医学救援行动由“加拿大军队联合作战司令部”（Canadian Forces Joint Operations Command，CFJOC）统一负责指挥并提供后勤保障。由陆海空三军组成，可执行参战、维和、国际救援等境外军事任务。加拿大制定了军队救援授权标准：仅在重大灾害事件发生地处于非军事冲突区，当地政府愿意接受外国军队救援支持，联合国和非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGO）已向灾区派驻救援力量，经加拿大政府的授权，才能执行国际救灾任务。加拿大军队国际灾害医学救援力量既包括综合性专职国际救灾部队即“灾害救援快速响应部队”（Disaster Assistance Response Team，DART），也包括成建制野战医院即加拿大第一野战医院（1 Canadian Field Hospital，1CFH），还包括一些小型医疗队如大型海军战舰提供的机动医疗队。
1CFH作为常设机动应急部队，相当于军种医院或以上规模医院，可进行伤病员检伤分类、复苏、镇痛、专科诊断与治疗、防疫、食品检测、口腔诊疗和作战应激处理等。
加拿大国际灾害医学救援的主要做法包括：救援行动军民一体化，拥有顶层政策制度保障；多军兵种联合行动，指挥、保障、协调机制完善；救援力量类型多样，适于开展多种救援行动；参战、国际救援和训练经验丰富，重视总结提高；救援能力预先设定，合理编配救治技术、装备和力量；注重与国际组织、NGO及他国军队的协作和配合等。
二、我国军队参与灾难应急救援情况
（一）我军灾害医学救援现状与军队相关法规
我军卫勤应急指挥体系与战时卫勤指挥体系基本相同。根据灾害类别和规模，在军事指挥部门和各级后勤指挥部门统一指挥和领导下，军队卫勤总体上建立总部、军区（军兵种）、任务部队三级卫勤指挥体系。当行动规模较大或按方向（区域）组织实施时，可增设方向（区域）一级指挥机构，建立四级指挥体系。如2008年汶川大地震，卫勤依托军事指挥体系设立了四级指挥体系，第一级为全军抗震救灾卫勤指挥组，由总后卫生部部长担任组长，统一组织指挥全军抗震救灾卫勤保障和医学救援工作；第二级为成都军区组建的抗震救灾联合指挥部卫勤指挥组；第三级为5个责任区卫勤指挥组；第四级是任务部队卫勤协调机构。尽管在实施过程中，遇到一系列问题，但总体上确保了大规模地震应急医学救援行动快速、高效和有序展开。
我国的军队在中央政府和各级地方政府应对历次重大灾难中发挥了巨大的作用。自进入新世纪以来，我军遂行非战争军事行动的任务显著增加，既包括奥运会和亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）安保等国家重大活动，也有严重急性呼吸综合征（Severe Acute Respiratory Syndrome，SARS）等重大突发公共卫生事件，以及九八抗洪、汶川大地震等抢险救灾，同时也有国际维和、海外救灾、维稳执勤等任务。在这些非战争军事行动卫勤保障任务中，医疗卫生防疫的重要性凸显，已得到国家和军队的高度重视。自2008年起，军队疾病预防控制机构纳入了国家公共卫生体系建设。为适应不断变化的国际、国内形势，中国人民解放军总后勤部卫生部、中国人民武装警察部队后勤部卫生部与国家卫生部、国家民政部等不同职能部门不断总结经验，改进机制，共同研究应对不同灾害事件的预案、救援力量的组派以及统一协调等相关政策。
（二）履行国家任务使命，承担应急救援实战
2001年4月，由解放军工兵团、武警总医院、国家地震局共同组成了一支反应迅速、机动性高、突击性强，能随时执行地震灾害紧急救援的国家级现代化救援队—中国地震灾害紧急救援队对外称中国国际救援队（China International Search and Rescue Team，CISAR）。该救援队成员平时在各自工作岗位工作，以巩固并不断提高专业知识和技能，每年集中2M的时间到仿真训练基地进行实战演练。救援队成立以来，在阿尔及利亚地震、印尼海啸、汶川地震、海地地震、非洲埃博拉疫情等历次重大灾害救援过程中完成了重大使命任务。
2003年春天，首都SARS肆虐，解放军总后卫生部临危受命，组建小汤山“非典”定点医院。小汤山医院从此成为北京抗击“非典”的重要战场，在这场没有硝烟的战争中，军地携手，万众一心，义无反顾，仅用7d时间，建成世界最大的野战传染病院，50d内收治了全国1/7的“非典”病人，创造了举世瞩目的奇迹。小汤山“非典”定点医院的迅速建立，极大地缓解了首都“非典”病床紧张的局面，切断了“非典”传染途径，成为北京疫情形势由严峻走向缓和的转折点，为首都抗击“非典”做出了重大贡献，充分体现了我国政府和军队在灾难面前的气魄、责任、凝聚力和战斗力。
2008年北京奥运会成功举行，军队参加奥运安保工作是确保奥运会安全的重要保障。军队在奥运安保中主要是发挥优势，配合公安、武警，担负七项大的任务：一是负责北京市及京外赛区的空中安全；二是负责濒海地区周边海上安全；三是参加处置核化生恐怖袭击，协助公安部门处置爆炸等恐怖事件；四是提供情报支援；五是组织抢险救援、医学救援和直升机运输等；六是加强奥运会期间边境管理控制，维护边境和海岸地区稳定；七是完成奥运安保工作协调小组赋予的其他任务。
2015年8月天津港危险品仓库爆炸事故发生后，武警天津总队1500人紧急赶至事发现场参加抢险救援，随着事态的发展，救援力量不断升级。武警某防化分队随即启动应急响应机制，数百名官兵携带生命探测仪、切割机等设备、以及洗消车、水炮车等，赶至事发现场参加抢险救援。北京军区214名官兵组成的国家核生化应急救援队摩托化急行军赶赴天津爆炸现场，在部队防化专家的指导下，配合当地政府迅即开展救援工作，检测毒染气体的分布范围、浓度等情况，并展开洗消工作。防化兵是担负防化保障任务的专业兵种，由观测、侦察、洗消、喷火、发烟等分队组成，装备专业性强、技术含量高。这支队伍在天津港危险品仓库爆炸事故处置过程中发挥了重大作用。
众所周知，在历次抗震救灾、抗洪救灾、大型集会保障、国际救援等自然灾害和重大事件的关键时刻，人民子弟兵总是冲在前面，卫生应急一马当先，科学应对，紧急救援，彰显英雄本色，承担了无数次极其特殊而伟大的使命任务，做出了巨大贡献。
（三）积极适应军队卫生应急需求，加强科学研究和人才队伍建设
为适应军队卫生应急工作需要，全军急救医学专业委员会于1998年成立，并逐年主办全军急救医学学术年会，引导全军各医院、基层部队医护人员积极开展急救医学研究和实践，极大地推进了军队系统灾难与急救医学的规范化、标准化和科学化发展。
2006年，武警医学院救援医学系的成立和2013年11月军队灾害应急救援医学实验室的创建，标志着我军灾害医学救援的教学和训练上了新的台阶。在地方院校包括同济大学、徐州医学院、暨南大学等开展灾害医学专业教育的同时，全军包括解放军总医院、军事医学科学院、武警后勤学院附属医学院、武警医院等单位相继建成了医疗、传染病防控、核和辐射处置救援队。
强化遂行非战争军事行动任务，全面构建军民融合式灾害医学救援体系是一项极为复杂的系统工程。随着军队体制编制的调整，卫生动员法律体系和有效的军队卫生动员机制将会更加完整、系统。在现代灾害医学救援工作中，信息化体系建设将显得更加重要。同时，国际救援已成为展示国家综合实力和提高部队非战争军事行动卫勤保障能力的重要途径。
（崔彦 张在其）
第三节 医 疗 机 构
一、概述
我国幅员辽阔，人口密度大，各种灾害事故发生的种类多、频率高且分布地域广，造成极大的人生安全和财产损失。灾难医学的特点表现为临时性、紧迫性，瞬间出现大量伤员，伤病复杂多样，救援条件艰苦等，往往超过区域急救医学资源的最大负载能力。灾难医疗救援是一项系统工程，从防灾、救灾到灾后防疫，需要在政府部门的统一领导下，组织当地和外部救援力量加入，包括专业救援机构、武警、军队、消防部队，医疗机构、防疫机构，药品、血液、设备器材供应部门等通力合作，承担对灾民实施紧急卫生保障、抢救生命、治伤医病、稳定伤情、监护转送、专科治疗、康复训练、灾后防疫、心理精神管理等职责。规范、有序、高效地开展灾难卫生应急救援，能最大程度地减少灾区人员伤亡和财产损失，保障公众身心健康和财产安全。
二、医疗机构
（一）紧急医疗救援中心
1.迅速组织现场急救
当灾难发生时，在第一时间接到救援信息的是紧急医疗救援中心，紧急医疗救援中心迅速启动应急预案，立即派出首批3个救护单元（医生、护士、司机、担架员各1名，一辆救护车以及药械，通讯设备等），急救指挥装备，由中心领导带领共约20人，6～10min达到现场展开救援。
2.现场伤情和安全评估
由在场高年资医生负责，3个救护单元分别作快速伤情评估和环境安全判断，3个救护单元本着“先救命后治伤，先救重后治轻”的原则立即展开施救。同时将现场伤情和环境安全判断并报告指挥中心和灾难救援指挥部，调派进一步的救援力量。
3.检伤分类
面对突如其来的大量伤病员、伤情复杂、伤势严重，如多发伤、复合伤、大出血、窒息、休克、张力性气胸、器官突出、骨折、挤压综合征（Crush Syndrome，CS）、瘫痪等。这些大量伤员需要同时处理、急救和医疗交织的特点，揭示灾难医学救援必须有严密的组织管理，训练有素的团队，清晰的救治程序方能取得满意的救援效果。
检伤分类就是在出现大批量伤病员（尤其是医疗资源不足）的情况下，根据伤病员伤情和救治难易度等决定优先级，将伤病员或伤病员作分类，以分辨医疗处置优先级的系统。检伤分类的方法有许多，现在最常用的检伤分类方法是快速急救系统（Simple Triage and Rapid Treatment Triage，START）法，将伤员分成四级。
第一级（红色）：伤员极度危险，需立即和第一优先治疗、转运。此级伤员应马上安置到抢救诊区，必要时立即进入手术室或重症监护病房（Intensive Care Unit，ICU）。
第二级（黄色）：伤员较危险，但可延缓或者第二优先治疗、转运。
第三级（绿色）：轻伤，可以等待或者最后救治、转运。
第四级（黑色）：死亡或者失去挽救可能。一般情况下，此类伤员无需送医院治疗，但需小心检查以防有误，争取一切挽救的可能。
需要注意的是，对伤员的检伤分类和急救同等重要，检伤行为必须一遍遍进行，直到伤员接受确定的医疗为止，随着时间推移，伤情随时会出现较大的变化。
4.转运伤员
当情况允许时，要尽快将伤员转运到救治环境更好的区域，以便最大可能的降低死亡率和致残率。转运伤员时应做好以下几点，确保伤员生命并提高救援效率。
（1）对待转运伤员进行检伤复查。如有活动性出血或转运途中可能发生生命危险的伤员应就地予以处理，之后再行监护下转运。
（2）在转运途中，持续监护、密切观察伤员的病情变化，确保给予确切合理的治疗。
（3）避免转运途中的二次伤害。
（4）认真填写转运卡提交即将送往的医疗机构，并向指挥部报告，使其做好接诊准备。
（5）合理分流伤员，任何医疗机构不得以任何理由拒收伤员。
5.救援信息报告
救援人员在发现或接到群众伤亡报告后，应在救援的同时当即报告现场医疗卫生救援指挥部。现场医疗救援指挥部和医疗卫生机构应每日向上级部门报告伤员情况、医疗救治进展等。如有重要情况和迫切需要，应随时向上级报告和提出。一切以挽救生命为最重要目的。
（二）综合医院、专科医院
综合医院、专科医院承担确定性救治的职责。在经过现场急救和检伤分类之后，初步诊断的伤员转送到综合医院的专科或者相应的专科医院进行确定性治疗。在进行专科治疗时一定要优先救治危重伤员，严防漏诊误诊，调整技术力量和人员，加强专家巡回指导手术，保障救治质量、减少致残率、确保伤员的生命安全。
在大型灾难事故的医疗救援中，创伤病人占多数，如强烈地震、工矿事故、交通事故等。按照就急、就近、安全、高效的原则，可以将伤员转送到高级创伤中心或者综合医院的创伤科救治，以提高创伤救治的质量。
欧美国家的创伤救治体系分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级。Ⅰ级创伤中心：必须具备从预防、救治至康复的所有创伤患者的资源，是当地级别最高、服务于人口稠密的城区的创伤体系中的核心，多数是大学的教学医院（相当于我们的三级甲等医院）；创伤住院人数≥1200例/年，其中损伤严重程度评分（Injury Severity Score，ISS）≥15的创伤患者> 20%；创伤外科医师每年至少对35例ISS≥15的创伤患者施行过手术；创伤中心主任能承担创伤教育、预防、研究和完善创伤体系计划的能力。Ⅱ级创伤中心：位于中等城市（相当于我们的区/县中心医院/二级甲等医疗机构），承担创伤教育、预防的责任，资源配置与创伤综合救治能力达不到Ⅰ级创伤中心的水平，但可提供及时的创伤评价、急诊手术，可以对一般程度的创伤提供早期确定性手术，对严重创伤患者转送到Ⅰ级创伤中心救治。Ⅲ级创伤中心：是服务于社区，要求配有外科医师（相当于我们的一级医疗机构），可提供早期创伤评价、复苏、稳定伤情、提供高级生命支持（Advanced Life Support，ALS）；有转诊协议和标准化处理方案，对超过处理能力的伤员转运到Ⅱ或Ⅰ级创伤中心治疗。Ⅳ级创伤中心：在偏僻地区、乡村或私人诊所或者门诊，甚至连外科医师也没有，只能提供早期急救、初步创伤评价与提供高级生命支持（Advanced Life Support，ALS），有转诊协议和标准化处理方案，与Ⅲ、Ⅱ、Ⅰ级创伤中心密切合作，将伤员转送到上一级创伤中心救治。据美国外科医师协会创伤委员会（American College of Surgeons Committee on Trauma，ACS-COT）与美国急救医师学会（American College of Emergency Physicians，ACEP）联合出版的《创伤患者最佳急救资源，1999版》文献报道，充分利用Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级创伤中心这样一个权威性的急救网络平台，可以使严重创伤的救治成功率进一步提高。
（三）职业中毒、核辐射救治基地
建立完善职业中毒医疗救治和核辐射应急救治基地，承担职业中毒、化学中毒、核辐射等突发公共卫生事件的集中定点收治任务。
（四）保障机构
保障相关物品的供应是提高救援质量的重要因素。而灾害往往会破坏社会运行，造成大规模的人员伤亡和物资、环境损害。医疗机构本身即是灾害的承受者，除接受灾害的直接打击外，还必须承受灾害所致的医疗需求冲击。这就使医疗机构面对这更复杂和激烈的医疗和物资需求。如何解决好药品、血液制品等的供需矛盾，也是抢险救灾的关键环节。
1.血液、血液制品供应
严重灾难发生时，往往对血液和血液制品有较大和迫切的需求，但血液的来源、运输和临床供应方面均面临问题。短时间内采血量剧增，首次献血人员比例上升，以及在灾害情况下血液检测和运输的安全性下降均增加了血液采集和供应的风险。由于灾时动力保障不足，血液储存运输所需的冷链问题也可能成为制约血液质量的一个关键点，血液无法长期保存又会造成严重的血液浪费，继发血荒。所以保障机构可以采取相应措施，提高灾害期间血液供应的及时性和安全性。
（1）制订切实有效地血液保障方案。只有在实际工作中积极防范、做足准备，才能及时应对各种突发因素，增强应急反应能力，为此，需在平时建立各种应急血液保障制度和预案，其中，必须涉及严重灾害时血液供应的人力保障、通讯保障、设备物资保障、血液运输保障、安全技术保障和动员供应保障。
（2）建立血液和献血者储备。灾害一旦来临，大面积出现伤员，血液需求量急速增加，而血液无法做到即采即用，这就造成了严重的供需矛盾。预先建立血液储备对于灾害来临时伤员的救治有极大的作用，可以有效降低死亡率和提高救治能力。
（3）培训采供血的后备力量。平时应对保障人员进行定期的系统的应急培训，是达到快速、安全、高效实施灾时血液保障的有效途径。
（4）加强研发血液保证技术和设备。灾害时的交通和动力供应情况较差，给血液的采集、检验和运输等带来了许多问题，如能研发出相关的技术和设备，既能提升灾害情况下血液的供应能力，减少血液的浪费，提高救治能力。主要工作包括评估常规技术在非常规条件下使用的风险、研制运输过程中所需的冷链保温材料、快速的血液质量检测和控制技术和相容性安全输血等。
2.急救药品保障
和血液以及血液制品相比，在灾难救援中急救药品的需求相对较小。主要是扩容制剂、止血药品、蛋白制剂、抗生素、部分抗毒血清等，按照现在的医疗条件，集中保障供应不成问题。
3.配置医疗救治设备
（1）常规卫生医疗器材设备：
常规卫生医疗装备是在灾难时医疗救援过程中最基本的、最常使用的装备。应包括各类急救背包和各式转运担架。其中，急救背包包括检伤分类包、基本创伤急救包、心肺复苏包、抗休克包和手术器械包等。转运担架除常规需要的脊柱固定板、铲式担架、折叠担架等，还需备有卷式担架、栏式担架和解救套等。
（2）便携式呼吸机：
灾难中较危重的患者需要使用呼吸机来支持呼吸，尤其颅脑创伤等造成的中枢性呼吸抑制、胸部损伤所致的急性呼吸窘迫综合征（Acute Respiratory Distress Syndrome，ARDS）和反常呼吸等均需要使用呼吸机。常规的呼吸机虽功能完备，但不便于携带，无法在情况复杂的灾难现场发挥作用，而更简单的便携式呼吸机由于其轻便的特性，可以发挥很大的作用。
（3）床旁超声：
使用床旁超声对急性损伤、伤情复杂和病情变化快的患者进行观察，具有较好的敏感性和特异性，尤其有助于对生命体征不平稳、怀疑腹腔器官损伤的危重患者进行诊断，进而提高救助的针对性和存活率。
（4）应急快速检验系统（Point of Care Testing，POCT）：
又叫做即时诊断，即能够在灾难现场没有实验室设备的条件下完成检测的小型快速检验设备系统。它具备检验迅速准确、操作简便、试剂便于保存和携带等特点。现在可以执行的快速检验有：血细胞分析、血气分析、电解质分析、心肌酶谱及肝肾功能等。
（5）移动X线设备：
移动X线设备目前已经是紧急救助不可或缺的设备，它有助于早期进行伤情评估，指导下一步防护治疗措施，降低运转风险、伤残率和病死率，但它存在体积重量大、搬运困难、有辐射风险的劣势，不适宜于现场救援。
（6）其他设备：
包括自动胸外按压心肺复苏担架、折叠冰箱、储运血箱、便携式生命支持系统和医疗器械修理箱等。
三、卫生行政主管部门
（一）主导建立灾难应急通讯网络
当今社会已经进入信息时代，全国各地“院前急救体系”早已应用3G、4G［全球通信系统（Global System for Mobile communication，GSM）、地理信息系统（Geographic Information System，GIS）、全球定位系统（Global Positioning System，GPS）］技术建起了独特的“120”网络通讯系统。但在灾难发生时，通讯基站、天线、光缆等设备甚至机房可能会被直接破坏，导致灾区信息不明、救援信号无法及时传出、救援力量无法相互沟通等可能造成混乱以至于救援无法进行的恶劣后果。所以采取先进的心理处理技术和现代管理手段，在灾情发生时尽快地建立和恢复通讯系统对救援工作的开展具有重大意义。
重大灾害发生时，目前尚无任何一种通讯工具可以绝对保证正常运行，所以医疗急救单位应全力配合灾情救援总指挥尽可能地使至少一种通讯方式可以和外界联络。现在专业通讯部门和水利等单位都已经配备了应急通讯车，各地急救部门及其他参与救灾的单位也应逐步配备应急通讯车，车内应配备无线电台、无线中继设备、无线网络、卫生通讯、微波等通讯器材，一旦出现通讯盲区、脱网或通讯中断的情况，应急通讯车可作为本系统的中继站，并可建立与其他部门的通讯联系。
（二）配置运载工具
我国目前已经建立的日常急救转运模式和灾时救援所需的转运模式尚存在巨大差异，灾时有转运距离远、时间长、路况差及资源有限等情况。为适应灾时的转运需求，其转运工具应有自身的独特性。
1.救护车
救护车在我国无论在城市急救系统还是灾时应急系统中都起着主力的作用，但灾时的急救车需要有以下六个特殊要求。
（1）越野性能强，有良好的动力和通过能力，以应对不同路况。
（2）内部空间大，灾难救援时一呼人员常常需要在车内完成更多的医疗操作，须有足够的空间在遥远的路途中进行救护。
（3）能携带大量绷带和外敷用品，可以完成清创等基本创伤处理，还应配备夹板支架等，以对骨折患者进行制动，防止二次伤害。
（4）具备氧气、呼吸机、监护仪和除颤仪、吸痰器等设备。
（5）具备自动上车担架、铲式担架、折叠担架、透X线担架等搬运设备。
（6）拥有信息通信系统。
2.救援列车
世界上第一列救援列车是法国1918年启用的“红十字列车”，在二战中为各参战国提供伤员转送服务。我国在汶川地震中使用专列参与紧急救援，并向其他地区大规模转运伤员，救援列车与常规列车相比，有车门宽大，有利于担架等转运，运载量大，有条件的列车还可以作为列车手术室。
3.直升飞机
直升机由于对起落场地及气候要求相对较低，能快速到达常规运输工具难以到达的“孤岛”进行救援，并且能够完成灾情监测、物资转运、伤员转运等任务，是世界上许多国家都认可的最快速有效地救援工具。现在我国的直升机已经可以满足全天候出勤的要求，但医疗救援任务的直升机尚需一些特殊要求，如空间宽敞、舱内设置医疗设备所需的电源接口、更多的降低噪音等，以便于保证医疗监护的需求。
4.摩托车
摩托车具有轻巧灵便的优势，可以应对更复杂的路况，特殊情况下可以协助完成部分物资甚至急救医生、伤员的任务。
5.救生艇
救生艇作为一种重要在水上应急救生设备，在发生海难、涝灾及出现其他需要水上救援时具有重要的作用。救生艇上尚需配置有救生、防水手电、信号灯、水手刀、渔具、防水火柴、淡水、罐头和救生药包等。
（三）救援物资储备
在灾难救援中，物资储备主要包括急救药品、医疗设备和流动医院。这些物资是保证救援顺利进行的物质基础。
在国家灾害医学救援中心的领导下，各级救援中心及医疗机构均需储备一定的急救药品、医疗设备和流动医院，并建立起配套的制度，进行科学的管理，避免出现重复建设和资源浪费。灾害医学中心更是需要在国家财政设立的专项资金支持下，参加国家战备方式，建立起国家和省市级灾害医学紧急救援物资、医疗设备和药品储备库，并接受国家救援中心的统一调配和管理。各存储单位之间应建立起良好的沟通机制，在应急时可以相互支援，并制定多套物资运输方案，实现救援物资的最优化使用。
流动医院作为储备物资对灾害的救援工作意义重大。尤其当灾害破坏了当地医疗机构和交通时，其作用更加明显。汶川大地震中，我军的野战医院及德国等国家援助的流动医院发挥了极大的作用。所以应在这一方面加强投入，参照军队野战医院的模式，在全国建立起一定数量的流动医院，甚至可以把军队的野战医院纳入国家的灾害救援体系中，军民一体，更好地发挥医学救援的能力。
（四）应急预案与培训演练
应急预案又称为应急计划，是针对可能发生的灾情，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案，是在辨识和评估潜在重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故后果及影响严重程度上，对应急机构职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其智慧和协调等方面预先做出的具体安排。
1.应急预案的内容
根据《突发公共卫生事件应急条例》的要求，全国突发事件应急预案应包括以下七个方面内容。
（1）突发事件应急处理指挥部的组成和相关部门的职责。
（2）突发事件的检测和预警。
（3）突发事件信息的搜集、分析、报告、通报制度。
（4）突发事件应急处理技术和检测机构及其任务。
（5）突发事件的分级和应急处理工作方案。
（6）突发事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械医技其他物资和技术的储备与调度。
（7）突发事件应急处理专业队伍的建设和培训。
2.应急预案的演练与落实
应急预案的演练与落实是应急预案能够发挥高效救援作用的关键，通过演练，不但可以使救援人员充分得到实战经验，又能让广大群众学习如何自救及如何配合救援人员施救的技巧。应急演练一般应包括以下六个步骤。
（1）制订演练计划。根据应急预案的内容，制订缜密的演练计划，包括组织领导、内容设置、物资设备、参与人员、时间周期、目标要求等。灾难救援的演练科目应包括火灾、水灾、风暴、地震、工矿事故、建筑物垮塌、恶性交通事故、危险物品爆炸等。
（2）设计演练方案。根据演练计划制订演练方案，演练方案要详细、具体，包括布置场地、教材教具、科目师资、课程设置、时间安排、考核标准、规章制度、监督管理、总结分析、结果应用等具体内容。
（3）演练动员与培训。
（4）应急演练实施。
（5）应急演练保障。
（6）应急演练的评估和总结。
灾害事件具有很强的不确定性，届时发生的情况可能千变万化，无法与演练完全一致，这就要求演练制订时需要尽可能的充分周到，注意包括新问题和新情况，而具体实施时则更需要随机应变灵活运用。
（赵兴吉 张在其）
第四节 疾病控制与防疫部门
一、评估与防控灾后的公共卫生风险
灾难发生后，灾区人民面临着巨大的公共卫生风险，会造成生态环境破坏、水源污染、食品污染、媒介生物滋生、传染病流行等不良后果。
（一）生态环境破坏
城市供电供水系统中断，道路阻塞，群众不得不喝坑水、沟水、游泳池水等不洁饮用水，并生活于露天之中。粪便、垃圾运输和污水排放系统及城市各项卫生设施普遍被破坏，造成粪便、垃圾堆积，苍蚊大量滋生。人畜伤亡，在气温高、雨量多的情况下尸体迅速腐败，产生恶臭，严重污染空气和环境。人员密集，居住拥挤，感染机会多，对传染病病人又缺乏隔离条件。当地各级卫生机构和群众防病组织遭到严重破坏。
（二）水源污染
灾难后供水条件变化，城市集中式供水设施遭受破坏，泵房倒塌、管道断裂、供电与供水中断。分散式供水和农村供水有水井淤沙、井管挫裂等。灾后厕所倒塌、粪便垃圾污染物大量堆积、下水道堵塞、尸体腐败等，都能污染水源，导致饮用水水质恶化。
（三）食品污染
灾区居住生活环境污染，容易造成食品污染。食品、食品容器和餐具没有条件充分洗净、消毒，容易引起食源性疾患和经生活接触传播疾病的发生和流行。灾民家庭缺乏食品防护设施，食品易受苍蝇、尘土等污染。灾后初期的建筑物多为简易棚，建筑材料和构筑物基本不具备防鼠作用，到处盗洞作窝，鼠患严重，对食品造成污染和损害导致食品卫生问题。
（四）媒介生物滋生
震灾发生后，死亡的人和动物的尸体被掩埋在废墟下，温暖的气候条件会导致有机成分很快腐败，提供了易于蝇类滋生的条件。蝇类滋生会造成建筑物大量破坏，自来水浸溢，特别是生活污水在地面上的滞留，会造成蚊类大量滋生的环境。大量鼠类侵入被破坏的房屋，废墟中遗留的大量食物使家栖鼠类获得了大量增殖的条件。
（五）传染病流行
灾难后，由于饮用水供应系统破坏、食物短缺、居住条件被破坏等原因，极易导致肠道传染病和食物中毒的发生和流行。
二、灾害救援卫生防疫保障
灾难发生后，疾病控制与防疫部门应该针对灾后面临的公共卫生问题做好卫生防疫保障工作。灾后防疫工作具有突发性、艰苦性和复杂性的特点。按照卫生行政部门的要求，各级疾病预防控制机构负责辖区内的疫情监测、资料收集和分析及疫情报告等的管理工作，开展灾后传染病的预防和控制，做好灾区疫情的汇总、分析工作，开展流行病学调查、研究，及时掌握疫情信息，提出科学的防控对策。
（一）建立应急防疫保障机构
各机构除了加强普通防疫保障外，还要掌握专用保障（特种卫生防护），要具有综合的防病、防疫和防护保障能力，统一实施对灾区内各类传染病的预防、疾病监测、疫情扑灭、卫生监督和中毒事故处理，对疾病源、疫情源、杀伤源进行严密分析，提高救援防疫机动保障能力，提高专业队伍、设施装备、应用技术的综合防疫水平。
（二）灾后卫生防疫及卫生监测的重建
根据受灾地区既往疫情情况及本次的灾情的快速评估结果，确定灾区应预防和控制的急性传染病的病种，重建相关疾病监测系统。应优先恢复应急监测组织系统、传染病网络直报系统、免疫规划系统、公共卫生实验室系统等，以便迅速恢复灾区防疫能力，谨防传染病和其他公共卫生事件爆发，危害人民财产和生命安全。
（三）应急监测组织系统
灾区前线救灾防病指挥中心应设立疾病监测组，负责监测方案的具体设计、数据收集、数据分析解释和检测报告的撰写，并及时把信息向上级反馈。
1.监测目的
通过开展重点传染病、主要症候群和“四害”消长的监测，尽早发现并控制疫情暴发。
2.监测内容
灾难发生时，灾区的监测能力往往会受到不同程度的破坏，紧急情况下的疾病监测应以重点传染病监测和虫媒监测为主。根据灾难发生时的季节、地理区域、灾害程度、灾民数量及年龄结构特征、灾民安置方式以及当地既往传染性疾病谱和流行水平，确定应急监测病种和临床症候群。监测病种和临床症候群可根据救灾工作的发展进程和需要适时做出调整。
（1）重点传染病：
自然灾害期间应重点抓好肠道传染病、自然疫源性疾病等重点传染病的报告和监测以及食物中毒事故的报告。
（2）主要症候群：
呼吸道症候群：发热（体温≥38℃），伴有或不伴有乏力、头痛、咳嗽、咽喉疼痛、全身酸痛等上呼吸道感染等。
胃肠道症候群：大便性状改变，每天达到三次或以上，伴有或不伴有发热、恶心、呕吐、腹痛等症状。
出疹性症候群：出现斑疹、丘疹、斑丘疹、水疱疹、脓疱疹等皮疹症状。
黄疸症候群：出现皮肤、巩膜黄染症状。
（3）四害监测：
蚊、鼠、蝇、蚤等密度分布及消长情况。
3.监测方法
（1）被动监测：
凡灾民患有以上症状之一者，立即向驻点接诊处报告。
医生接到报告后进行临床诊断、治疗和流行病学调查，有条件的情况下采集标本进行血清学快速检测。对可疑病例进行隔离及诊断性治疗，并对密切接触者进行预防性服药或预防性免疫。
（2）主动监测：
医务人员应定期到灾民安置区调查了解灾民的健康状况，对有可疑症状的病例进行隔离治疗。同时应对灾民安置点开展四害分布及消长监测。
4.报告人和报告方式
报告人应包括医疗机构、灾民安置点的固定和流动医疗点、医疗队的医生、现场疾控专业人员。在未设置医疗点的区域，应制定人员定时定点收集疾病和症状等的信息。
5.报告内容和报告收集方式
尚在运转的医疗机构除按传染病报告规范报告法定传染病病例和聚集性传染病外，各灾民安置点及医疗队应进行传染病症状及死亡报告。发现鼠疫、霍乱、炭疽或疑似传染病相关死亡及疑似传染病聚集性病例时，应采用一切方式尽快报告，其他传染病或症状，可每日报告或每半天报告一次。
6.数据的汇总分析
各收集单位收到鼠疫、霍乱、炭疽、疑似传染病相关死亡及疑似传染病聚集性病例时，应立即向指挥分中心和指挥中心负责现场疫情控制的负责人报告。其他报告数据应每半天或一天汇总分析一次。
分析的主要指标包括分病种和症候群的新发病人数、死亡人数、罹患率和死亡率，分年龄组的发病数、死亡数、罹患率和死亡率，发生地点、变化趋势等。
（四）灾后重建免疫规划系统恢复
优先考虑免疫规划系统（冷链、接种门诊等）的恢复或完善，保证扩大国家免疫规划顺利实施。针对灾区可能出现的流行性腮腺炎、流行性出血热、钩体病、炭疽、狂犬病等传染病做好疫苗储备，必要时开展应急接种。
（五）实验室能力恢复
1.尽快使疾控机构为主的公共卫生实验室能够正常运行。
2.必要时可利用外援医疗防疫队建立简易实验室，保证传染病监测、水卫生等应急监测正常开展。
3.尽快重建相关实验室，保证其正常运行。
（六）开展流行病学调查
灾难发生后，首先应根据已经掌握的情况，尽快组织力量开展调查，分析，查找病因。
1.核实诊断。
2.病例调查及分析。
3.提出病因假设。
4.采取控制措施，完善现场调查。
5.评估预防与控制措施的效果。
6.撰写调查报告。
三、传染病的预防与控制
灾区传染病的预防与控制应抓住“四个重点”，即在重点区域、重点人群中，采取重点措施，防控重点疾病。
（一）防控重点疾病
1.确定重点疾病
灾区人口流动频繁、外来人口（包括救援人口）多，存在多种传染病发生、流行的潜在危险，综合灾区既往传染病疫情、近年防控工作开展情况，综合研判评估，确定应重点防控的传染病。
2.加强针对重点传染病的防控措施。
3.加强症状监测，严密排查疫情。
4.做好重点传染病的预防工作。
（1）肠道传染病：
注重饮水、食品和环境卫生。加强健康教育和巡查工作，教育群众不吃生、冷食和霉变粮食。
（2）呼吸道传染病：
首先对易感人群接种疫苗。注意重点场所的通风换气和常规消毒，教育群众注重防寒保暖，常晒衣被。
（3）蚊媒传染病：
清洁环境卫生，消灭蚊蝇滋生环境。发放杀虫剂并安装防蚊蝇设备。
（4）鼠传传染病：
清理鼠类滋生环境，做好灭鼠工作。投饵前做好警示标记和宣传，防治中毒。做好食品、用品的保藏工作，防止鼠类污染。
5.及时调查处置，严防疫情暴发
一定对灾区做到时时检测，务必做到早发现、早诊断、早隔离、早治疗。出现传染病暴发疫情时，积极开展调查处理，做好病人隔离工作，对密切接触者进行医学观察，切断传播途径，严防疫情暴发。
（二）关注重点区域
1.确定重点区域
传染病防控的重点区域一般有以下几类：灾民集中安置点、医疗卫生机构（包括临时医疗救治点、野战医院，疾病预防控制机构）、灾区学校、托幼机构和临时学校等。
2.针对重点区域的防控措施
（1）灾民集中安置点：在安置点选择上要注重安全和防疫问题，注重环境卫生，切记修建临时厕所，强化粪便、垃圾的收集与处理，强化饮水和食品卫生，保证居民饮水和食品安全，并加强对居住地病媒生物的防治。
（2）医疗卫生机构（包括临时医疗救治点、野战医院、疾控机构）建立预检门诊和门诊登记制度，设立相对独立的发热和腹泻门诊，专门分出传染病收治区域，并做好隔离保障措施。医疗废物集中收集并专门处置，在实施医疗活动时严格执行诊疗规范，防止医院内感染发生。
（3）灾区学校、托幼机构：应落实每日晨检制度，发现情况及时上报，追踪缺课学生，了解缺课原因。教室和宿舍应保持通风和清洁，每周至少进行一次大扫除并进行消毒。尤其注重学校食堂和水源的管理，并加强学生的健康教育，杜绝不卫生食品和饮用水。
（4）水源地及供水系统：对水源周围进行彻底地卫生清理，同时加强卫生监督，注重对饮用水的消毒，并尽快恢复自来水供水系统，保障清洁水源的供应。
（5）灾难废墟：应注重对灾难废墟进行排查，发现尸体或其他易腐物体时应及时清理，并彻底消毒，以防细菌病毒滋生。
（6）救援人员居住地：在参与救援的同时，救援人员不应该忽视对自身的保护，应严格按照要求穿戴隔离衣等。
（三）关注重点人群
灾后传染病防控的重点人群有以下几类：集中安置点的受灾群众、临时学校的学生、托幼机构的儿童等。此外，如果有少数民族聚居，由于存在语言沟通、生活习惯等方面的差异，需要对民族地区的灾后传染病预防控制工作给予特别关注。
（四）采取重点措施
1.加强对群众的健康教育
深入开展宣传和健康教育工作，保证相关防疫手册和宣传资料发放到每一个灾民安置点和灾民手中，并解释清楚，保证灾区群众配合卫生防疫工作。发动群众搞好环境卫生，严防生活环境的污染，尤其应注重人畜粪便和生活垃圾的处理，清除蚊蝇滋生地，严防“四害”，切断传染途径。
2.加强对饮用水卫生的监督和监测工作
对灾区城市集中供水单位开展全面检查，摸清可用饮用水源和供水单位情况，做好乡镇饮用水卫生监测和评价。有关部门要加大对受灾群众集中安置场所供水、储水设施设备的监督管理，指导开展饮用水消毒工作，协调相关部门采取必要控制措施，防止发生重大饮用水卫生安全事件。
3.加强对食品卫生的监督工作
以受灾群众集中安置场所、灾区留居群众和救灾人员集中生活点以及救灾物资集中分发场所为重点，对餐饮单位和集体用餐配送单位开展巡回监督检查，确保食物安全，对可疑的高危险性食品采取严格的卫生监督和临时控制措施，杜绝发生食源性疾病的隐患。
4.加强对灾区食品卫生的动态监测
联合工商、质检等部门，加强对食品生产、流通、餐饮等环节的卫生监督检查，尤其要加强灾区灾后恢复食品生产、经营和餐馆的监督检查，严防假冒伪劣、腐败变质食品流入灾区，引起食物中毒和食源性疾病的发生。
四、灾区消毒、杀虫、防鼠工作
（一）灾区消毒
指导灾区群众和搜索救援队对人畜尸体及污染环境进行彻底的消毒，并指导群众定时对个人居住地进行消毒，同时救援人员也应注重自身的隔离消毒和自我防护，尤其对发生过传染病的疫点应进行始末消毒，严防再发。
（二）灾区杀虫
发放杀虫药品及设备，并指导灾区群众正确使用。对病媒生物加强监测，严防虫媒疾病发生。
（三）防鼠工作
做好鼠情、疫情监测，注视鼠类携带病原的动态变化，发现异常立即采取灭鼠防鼠措施。
五、制订技术标准和规范
各防疫疾控单位，在保证及时得到国内外信息的基础上，应制订和更新有关传染病的诊断、调查等处理工作、实验室科研各环节的一整套工作和防范指南，包括传染病认定准则、隔离与检疫防范手段的建议标准、公众防范指南等，一方面使医务人员、调查人员和科研人员有章可循，另一方面防止二次污染。
（赵兴吉 张在其）
第五节 民 间 组 织
灾难医学与人道救援医学、急诊医学相互关联、相互协作、互为补充。当灾难发生时从人道主义出发，动员各方力量展开救援，发挥人与社会、人与医疗技术的最优组合，展开及时、有序、有效的救援。而在人道救援方面发挥重要力量的民间组织在应急急救、后勤保障、政策支持、灾后重建等方面发挥着不可低估的作用。在全球经济一体化的今天，灾难与急救医学及灾害救援越来越突破地区限制，向国际化发展，民间组织作为灾难与急救医学不可或缺的一部分，也日益凸显其重要性。
一、我国民间组织概述
民间组织，是指由各级民政部门作为登记管理机关并纳入登记管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会和涉外社会组织四类社会组织。截至2014年底，全国共有民间组织60.6万个。
（一）社会团体
1.社会团体的定义
社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，截至2014年底，全国共有社会团体31.0万个。在我国有特殊政治地位和影响力较大的社会团体有：中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国文联、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中国作家协会、中国法学会、中国人民对外友好协会、中国国际贸易促进委员会、中国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中华全国新闻工作者协会、中华全国台湾同胞联谊会、黄埔军校同学会、中国人民外交学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、中华职业教育社、中华全国工商业联合会。在国际上，由于各国在文化传统和语言习惯方面存在着不同，社会组织在不同的国家和地区有多种不同的称谓。如非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGO）、非营利组织、公民社会、第三部门或独立部门、志愿者组织，慈善组织、免税组织等。这些叫法在内涵上区别不大。
2.社会团体的特点
与政府、企业相区别，社会团体具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。
（二）民办非企业单位
民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。截至2014年底，全国共有民办非企业单位29.2万个。
（三）基金会
1.基金会的定义
基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的而成立的非营利性法人。截至2014年底，全国共有基金会4117个。
2.基金会发展历史
（1）国外基金会发展历史：
基金会取得成熟发展最早是在美国。美国基金会在20世纪后开始蓬勃发展。1900年的卡耐基基金会和洛克菲勒基金会是最早成立的一批基金会中比较知名的两家。1936年成立的福特基金会，由福特家族资助，拥有数十亿美元，项目遍布全球，影响范围很广。2000年，比尔和梅琳达·盖茨基金会成立，成为全球最大的慈善基金会，旨在促进全球卫生和教育领域的平等。
（2）我国基金会发展历史：
1981年，我国第一家基金会—中国儿童少年基金会成立。之后，随着社会发展和政府政策的变化，我国基金会也获得了长足的发展。我国基金会行业发展经过了下面几个阶段。
第一阶段：1981—1987年，处于起步阶段。基金会经历了从无到有的过程，关于基金会的运作管理尚无相关法规。
第二阶段：1988—1996年，处于三重监管阶段。1988年，《基金会管理办法》出台，确立了三重监管制度，严格限制基金会发展。
第三阶段：1997—2003年，处于清理、整顿阶段。1996年，中共中央办公厅、国务院联合下发《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，开始对基金会进行清理、整顿，基金会发展处于停顿状态。
第四阶段：2004年至今，快速发展阶段。2004年《基金会管理条例》出台，条例明确规范了基金会内部治理、财务会计制度和善款使用等内容。基金会发展速度加快，社会影响力进一步提升。
二、民间组织灾害救援实例
（一）1998年我国特大洪水
灾区受到了全国各族人民的关心，一场声势浩大的救灾捐赠活动在全国展开。民政部、中华慈善总会、中国红十字会总会先后公布救灾捐赠账号；同时，中华慈善总会、中国红十字总会、中央电视台联合举办赈灾义演活动，筹集善款，支援灾区。
（二）2008年初，我国南方出现百年一遇的冰冻雪灾
“风雪无情人有情”，广大公益组织与民间力量纷纷伸出援手。截至2月22日，社会各界捐赠款物（含物资折款）15.3亿元，其中民政部直接接收国内救灾款8709.9万元，中国红十字会总会接收救灾款物1.151亿元，地方红十字会募集款物1.286亿元，中华慈善总会接收救灾款物5200万元，湖南等8省（区）直接接收救灾款物11.05亿元。
（三）2008年“5·12”汶川地震抗震救灾
中国社会组织迅速行动，紧急动员组织社会力量，积极参与抗震救灾。据中国民政部提供的数据显示，截至25日，仅民政部接收的111家社会组织捐款就超过1.9亿元人民币。灾害发生后，中华慈善总会、中国红十字会、中国社会组织促进会、中国扶贫基金会、中国扶贫开发协会、中国社会工作者协会等全国性慈善和公益组织向全社会发出抗灾慈善捐助倡议。此外，四川、广东、湖北、深圳等多个省市向社会组织发出抗震救灾号召。广东省民间组织总会动员全省两万多家民间组织、一百多万个单位会员和个人会员帮助灾区人民渡过难关。中国商业联合会、中国机械工业联合会、中国轻工业联合会、中国烹饪协会等协会紧急行动起来，开展抗震救灾工作。中华思源工程扶贫基金会发起“重返校园、重建家园”活动，中国青基会发起“希望工程紧急救灾劝募行动”等多种公益性活动。同时，全国各地志愿者协会成立各种形式的抗震救灾援助服务队，广泛开展心理危机干预、灾区避难知识及卫生防疫普及、震灾致残人士辅导与帮助、灾区支教志愿接力计划、灾区重建一对一计划等项目，提供多种技术支持和人力帮助，协助政府部门做好抢险救灾的互助自救工作。
“5·12”抗震救灾期间，由于民间社会组织的广泛参与，2008年亦被称为“中国社会组织元年”。
（四）2013年“4·20”芦山地震
全国共有500余家社会组织、万余名志愿者参与抗震救灾。其中，壹基金救援联盟迅速组织了多支救援分队，到芦山各个乡镇勘察灾情，并及时将情况反馈给后方，后方再组织针对性的救援，有效避免了各自为营、一盘散沙的局面。蓝天救援联盟下属的各支救援队则在北京蓝天救援队总队的统一指挥协调下，依托中国红十字会，高效有序地将人员与装备投入雅安各地灾区。5月22日，雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心举行“4·20”芦山强烈地震社会组织灾后重建项目需求对接暨签约仪式，四川省抗震救灾指挥部社会管理服务组各工作组负责人、雅安市抗震救灾指挥部有关负责人和中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、壹基金等20余家社会组织代表参加了签约仪式。
（五）2015年8月12日天津滨海新区危险品爆炸事故
天津市红十字会第一时间紧急调拨帐篷和家庭箱等第一批救援物资运往滨海新区，并开通红十字会爱心热线，随时接收社会各界捐款咨询。同时，各专业公益组织积极安抚死亡、受伤家属情绪，并参与信息搜集、危机排查等工作。
三、民间组织在灾害救援中的作用
从民间组织的救灾实例中可看出，民间组织与灾难医学及灾害救援密不可分、互为补充。因而民间组织在灾害救援中大致应具备以下六项职责。
（一）作为灾害救援和政府与群众之间的桥梁和纽带，进一步为灾难医学和灾害救援创造有利的政策支持
1.纽带作用
灾害救援是救灾主体积极发挥主观能动性的一种行为，民间组织与政府职能部门之间，以及民间组织之间的合作日趋紧密。在我国部分民间组织，它们在积极发挥救灾能动性的同时，还可以凭借其特殊政治地位和影响力作为灾害救援和政府与群众之间的桥梁和纽带。民间组织是在政府与市场“失灵”下的民间自我调节的组织，基于其公益性和草根性，民间组织与受灾群众能够很好地进行沟通，成为政府和受灾群众的桥梁和纽带。这种亲近优势，使得民间组织能够更准确地把握民意和需求，能更有效地配置救灾资源和救济受灾群众，从而也能更好地配合政府和医疗单位进行灾害救援，达到双向配合、双向满足。
2.政策优势
民间应急救援组织获得了国家政策扶持，随着政府职能转移与购买服务等行政体制改革进程的逐步推进，民间应急救援组织的法律地位日益明朗、注册程序渐趋简化。鉴于民间救援力量发展迅速，2010年9月1日开始施行的《自然灾害救助条例》明确将民间紧急救援看作自然灾害发生后一股重要的力量，从而使民间紧急救援志愿者的行为有了法律和制度的保障，体现了政府对紧急救援事业的支持和关注。自2008年汶川抗震救灾以来，政府正在有序开放社会资本准入以培育民间应急救援市场。政府通过与社会资本建立的民间应急救援组织签订协议，在灾害发生时以相对优惠价格优先获得灾害救援服务，进而节约救援成本，提高救援效率。这种政策和准入优势，让民间社会组织的救援更加及时、灵活、规范。
（二）促进灾难医学与灾害救援体制的完善，促进建立长效稳定的灾害救援应急机制，为提高灾害救援的及时性有效性、维护灾区人民群众生命健康创造必要条件
灾难医学是研究灾难条件下进行医学救援的科学规律、方式、方法和组织的一门学科，涉及灾难救援的各个方面、各个阶段，是灾害救援的重要组成部分，也是一门多学科的综合体。救灾工作是一项复杂的系统工程，需要各方面力量的密切配合，因而实施救助的主体必然要涵盖多方面的因素包括灾难前预防、应变准备、紧急应变、灾后重建等。我国目前的灾害救援应急机制尚不完善，民间组织的加入及其自身的优势，一定程度上弥补了制度的欠缺。
1.广泛的群众基础
在我国的救灾制度中，对救灾主体的基本要求是广泛发动、分工负责、相互协作。而民间组织以其大量的组织成员及其广泛的社会影响力造就了良好的群众基础，具有较强的号召力和组织力，尤其是在无偿献血、爱心捐赠、媒体宣传、物流运输等方面具有独特优势。
2.反应速度快、机动性强
民间组织因其层级少、规模小，因此决策和行动迅速，能够做出迅速反应。在灾害发生后，民间组织反应是非常迅速的，能够在第一时间到达现场，快速、高效、灵活地组织起救援活动。与政府指令性行动不同，民间组织的行动是需求反应性，哪里有需求，民间组织就自发组织赶赴现场。此外，民间组织在组织体制、组织结构及活动方式上有较大的弹性，便于根据不同地区、不同领域的条件变化及时做出调整，具有很强的适应性。在反应迅速的同时，他们不但可以以非常经济的方式，以更少的资源获得更大的救灾效益，还能以有限的资源最大限度地发挥资源的公益效益和社会效益。
3.专业、类型多样化
灾害救援涉及灾害急救、心理干预、灾后重建等工作，势必对救灾主体提出了更多高要的要求。灾害发生后，很多专业技术性问题是摆在救援者面前的难题，而此时民间组织的很多专业性的技术优势就显现出来。很多民间组织由高素质专业人员组成，其类型多、专业性强、针对性强、服务弹性大。一旦发生灾害，各类民间组织能够迅速赶赴灾区，发挥自己的专业优势，为灾区提供人、财、物各方面支持，协助政府为灾区提供专业性的灾害救援及灾后重建。
4.补充优势
在灾害救援过程中，政府的宏观调控无法全面关注到受灾群众的微观个体需求，对于这部分社会需求，民间组织根据其专业性提供相应的服务，满足一些政府顾及不到的需求。例如，通过在灾害搜救过程中积极发现次生灾害和隐匿灾害，及时上报并采取措施防患于未然；通过调查，灾区面临血荒，民间组织可广泛动员支援无偿献血工作；通过了解灾区受灾群众个体的心理障碍问题，民间组织便积极进行心理干预治疗；通过了解灾区物资缺乏项目尤其是生活必需品缺乏，便积极为灾区调配或捐助物资。近年来，民间组织在心理援助、物流运输、灾害搜救方面都发挥出了自己的专业性优势，是政府在灾害救援中的有力补充。
（三）培养一批优秀的灾难医学与灾害救援专家学者、专业技术人员和管理人才，为灾害救援创造一支生力军和后援团
民间组织中的社会团体多由专业技术人员组成，例如中国科学技术协会、中国红十字会、中华医学会及其灾难医学分会、中华护理学会、中华全国妇女联合会、中国心理学会、中华少年儿童联合会等。其在开展灾难医学与灾害救援的国内国际交流、开展灾难医学专业人员的培养和考核、承担政府委托的灾害救援职能、推动灾害救援科研成果的转化和应用、关心灾区妇女儿童及其他弱势群体、开展灾害心理干预治疗等方面发挥重要作用；同时可结合自身救灾经验，为灾难医学发展和灾害救援制度建设建言献策。此外，民办非企业单位、基金会等组织也可为灾难医学及灾害救援专业化的建立提供一定的物质支持和保障。民间组织是促进灾难医学的发展和开展灾害救援的生力军和后援团。
（四）制度化、规范化参与，有效利用救灾资源，减少对灾害救援产生的负面影响
近几年的灾害救援中，民间组织积极广泛参与，发挥了巨大作用。但由其数量较大，且大多是自发组织参与，缺乏一定的制度化参与渠道，大多游离于政府的灾害应急救援的管理体系之外。此外，由于其机动性和服务弹性较大，在紧急的灾害救援过程当中，存在一定程度上的与政府宏观指令相脱离、与其他民间组织之间协调性欠缺的现象，使部分救灾资源不能得到优化使用，对全局性灾害救援产生了一定负面影响。因而，在灾害救援中，各个民间组织在积极发挥自身优势的同时还应实时把握全局灾害救援情况，规范自我管理，积极配合政府的宏观调配，避免资源浪费，使灾害救援达到效益最大化。
（五）弘扬中华民族的传统美德，有效地促进社会主义精神文明建设，弘扬社会正能量
民间组织作为国家民政部门纳入登记管理范围的社会组织，有责任也有义务倡导社会主流文化，传播社会主义先进文化理念，弘扬社会正能量，充当先进文化的传播者和实践者，为社会主义精神文明建设添砖加瓦。同时，民间组织在灾害救援中的大爱善举也能激励和感染社会民众，促使更多的人投身慈善公益事业，传递爱心，造福社会。
（六）扩大国际交往的渠道，优势互补，促使灾难医学更好地与国际接轨，促进灾难医学和灾害救援向国际化发展
我国政府于2001年组建了我国第一支国际救援队—中国国际救援队（China International Search and Rescue Team，CISAR），CISAR定期参与联合国人道主义事物协调厅（Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，OCHA）及国际搜救咨询小组（International Search and Rescue Advisory Group，INSARAG）组织的灾害医学救援的国际会议及救援实践演练，并先后参与国内国际救援行动20多批次，有力地推动了我国灾害医学救援的国际化，彰显了我国作为负责任大国的国家形象。然而我国在灾害救援方面依然与美国、德国、英国、日本等国的灾害救援存在一定差距。
民间组织作为一种独立的组织主体，其非政府性、非营利性和自愿性等特点，使其能更灵活地进行对外交流。在经济全球一体化的今天，民间组织在国际事务中扮演着“中介者”的重要角色，凭借其外交多元化和灵活性的特点，在促进国内资源与国外资源的流通交换中、在促进国际事务交往合作中，发挥着重要的桥梁和纽带的作用。因而CISAR、中国国际交流协会、中国人民对外友好协会等国际性民间组织及其其他民间组织应当积极拓宽国际交流渠道，深化我国与国际灾害救援的经验技术交流，促进我国灾难医学发展，提升我国灾害救援专业水平。
（王东 张在其）
第六节 志愿者组织
在灾害救援中可将各方救援力量分为三类，即政府方面的管理部门、医疗卫生单位、军队、武警、消防部队和新闻媒体等；各类型的民间组织；个人行为的志愿者。而这三者最终都将统筹到全局的灾害救援中，因此灾害救援中广义的志愿者概念是指一切为灾害救援、灾后重建贡献力量，无论在灾区或后方，无论国内或国际的组织和个人。所以以上三类救援力量均可统称为“志愿者”或“志愿者组织”。民间组织和政府的灾害救援是一种集体行为，而参与灾害救援志愿者组织既可以是个人，也可以是集体，具有政府、民间、个人三重属性。因此志愿者组织是一支极其特殊的力量。
一、志愿者概述
（一）志愿者服务起源
志愿服务起源于19世纪初西方国家宗教性的慈善服务，但最早可追溯到东方佛教与西方基督教影响下的积德行善之举和慈善行为。我国古代儒家文化的仁爱观、义利观奠定了中国的慈善传统基础，客观存在所体现出的“行善”、“乐施助人”精神，与志愿服务的奉献、友爱精神是相通的；墨子平等的“兼爱”“爱己”的思想，与现代志愿精神的互助友爱、共同进步的宗旨也是一致的。西方志愿者起源的重要概念建基于罗马时代的博爱精神和基督教的宗教责任及救赎观念，透过义务工作表现出人性的爱及弘扬宗教的善性。
（二）志愿者的定义
联合国将志愿者定义为“不以利益、金钱、扬名为目的，而是为了近邻乃至世界进行贡献活动者”，指在不为任何物质报酬的情况下，能够主动承担社会责任而不关心报酬奉献个人的时间及精神的人。
根据中国的具体情况来说，志愿者是这样定义的“自愿参加相关团体组织，在自身条件许可的情况下，在不谋求任何物质、金钱及相关利益回报的前提下，合理运用社会现有的资源，志愿奉献个人可以奉献的东西，为帮助有一定需要的人士，开展力所能及的、切合实际的，具一定专业性、技能性、长期性服务活动的人”。对于称谓，中国大陆地区一般称为志愿者；香港地区称为义工；台湾地区称为志工，但所代表的内容基本一致。
（三）志愿者精神
1.奉献
指恭敬地交付、呈献，即不求回报地付出。奉献精神是高尚的，是志愿服务精神的精髓。志愿者在不计报酬、不求名利、不要特权的情况下参与推动人类发展、促进社会进步的活动，这些都体现着高尚的奉献精神。
2.友爱
志愿服务精神提倡志愿者欣赏他人、与人为善、有爱无碍、平等尊重，这便是友爱精神。志愿者之爱跨越了国界、职业和贫富差距，是没有文化差异，没有民族之分，不论高低贵贱的平等之爱。
3.互助
志愿服务包含着深刻的互助精神，它提倡“互相帮助、助人自助”。志愿者凭借自己的双手、头脑、知识、爱心开展各种志愿服务活动，帮助处于困难和危机中的人们。志愿服务者以“互助”精神唤醒了许多人内心的仁爱和慈善，使他们付出所余，持之以恒地真心奉献。“助人自助”帮助人们走出困境，自强自立，重返生活舞台。受助者获得生活的能力后，也会投入到关心他人、帮助他人、为社会做贡献的志愿活动中，这些志愿活动都涵盖着深刻的“互助”精神。
4.进步
进步精神是志愿服务精神的重要组成部分，志愿者通过参与志愿服务，使自己的能力得到提高，同时促进了社会的进步。在志愿活动中无处不体现着“进步”的精神，正是这一精神使人们甘心付出，追求社会和谐之境的实现。
（四）我国志愿服务事业发展阶段
1.孕育阶段（1986年以前）
新中国成立以后，在继承民族文化传统的基础上，我国的社会主义道德文化建设跃上新台阶。上世纪60年代，以雷锋为代表的英雄模范人物和全国范围内的“学雷锋”活动，拉开了全民团结互助、尊老爱幼、乐于奉献、学做好人好事的历史序幕。
2.启动阶段（1987—1993年）
在改革开放前沿的广州、深圳，一批热心公益的民众在参考和借鉴香港、澳门“义务工作”活动的基础上，结合对“学雷锋、做好事”，率先开始了志愿服务的探索，“志愿服务”的萌芽破土而出。内地许多省区市也陆续产生不同类型、名称各异的志愿组织。这个时期的志愿服务由于缺乏组织以及支持，力量仍然单薄、社会影响力有限。
3.发展阶段（1994—2000年）
1993年底，共青团中央决定实施中国青年志愿者行动。12月19日，2万余名铁路青年率先打出了“青年志愿者”的旗帜、在京广铁路沿线开展了为旅客送温暖志愿服务。为推动青年志愿服务事业的发展，团中央于1994年12月5日成立了中国青年志愿者协会。这期间依托各级共青团组织，建立起全国、省、市、县四级青年志愿者协会，部分地区延伸到社区、农村，建立镇（街）青年志愿服务中心和社区（农村）青年志愿服务站。由民政系统推动的社区志愿服务和中国红十字会推动的专业志愿服务也在发展。这些志愿者行动，为中国普及志愿事业奠定了基础。
4.深化阶段（2001—2007年）
在共青团中央的推动下，以中国青年志愿者协会为先锋，中国志愿服务事业步入了持续发展和深化阶段。联合国宣布2001年为“国际志愿者年”，中国为此开展一系列宣布活动，促进中国青年志愿者协会等与联合国志愿人员组织合作，开展在中国境内的宣传推广，使志愿服务得到更多民众的认可。各种志愿组织协会如雨后春笋，蓬勃发展。民政部加快发展社区志愿服务的步伐，2005年3月成立中国社会工作协会社区志愿者工作委员会（2007年2月更名为“志愿者工作委员会”）。中国红十字会和慈善总会扩大了公益志愿团队的力量，妇联成立“巾帼志愿服务总队”，企业与民间组织对于发展志愿服务的热情也日趋高涨，许多企业公司都成立志愿队。这期间，志愿事业在我国得到了迅速的发展，民众参与志愿服务的意愿也日益高涨。
2002年5月，共青团中央、中国青年志愿者协会启动中国青年志愿者海外服务计划，通过公开招募、自愿报名、集中派遣的方式，派遣青年志愿者赴老挝等发展中国家服务，向世界展现中国青年志愿者的风采。
5.全民参与阶段（2008年以后）
2008年，南方冰雪灾害、雪灾、“5·12”汶川大地震和北京奥运会，有力推动了当代中国的志愿事业。奥运志愿者是一个高度组织化、专业化的自上而下的志愿服务项目，而汶川抗灾志愿者是一个完全自发的自下而上的社会运动。奥运志愿者首先使志愿者这个概念植入社会，播下了人们对志愿行为憧憬的种子，而汶川大地震客观上为我国志愿运动的全面兴起提供了难得的空间和舞台。奥运志愿者和抗灾志愿者这两个精神实质完全一致的历史事件，谱写出一曲感天动地、大爱无疆的豪情壮歌，在国际社会赢得了广泛赞誉，翻开了中国志愿服务的崭新一页。因此，2008年亦是中国志愿服务元年。
二、国内志愿者组织灾害救援现状与反思
（一）应急志愿者组织的全国统一机制未能形成
中国灾害志愿服务缺乏统一的权威性法规，志愿活动不规范，也缺乏志愿者行为规则。例如，在“5·12”汶川地震发生后，一方面，在很短的时间内，踊跃参与抗击自然灾害的各级各类志愿者组织以井喷的局面出现；而另一方面，也由于缺少相应的机制，对于民间志愿者力量的参与，缺少相应的事前培训和预案，而显得专业程度不够、管理不力、行动效率较低。因而造成了相当多志愿者组织缺乏明确目的，有的不去各地救灾指挥部报到，甚至有的未经征集和工作分配即自行进入灾区，脱离了政府的有效协调与监管，造成了资源浪费。
2008年春的雪灾中，瞬间调集大量的专业志愿者服务抗灾行动，无疑是对志愿部门的极大挑战。在志愿服务中，更为困难的是—因在筛选合适的救援人选而使志愿者流失。究其原因，一是志愿部门与志愿者组织的负责人缺少及时的沟通而导致志愿服务工作流程的混乱和延误；二是大量的志愿项目服务指导工作让项目组人员疲于奔波，由此导致志愿者满意度的低落，服务质量下降，从而导致志愿者的信任危机和优秀志愿者的流失。
在国外应急志愿者发展比较成熟的地区例如日本，在灾区救援方面则成熟许多，1995年神户大地震时，征召到神户的志愿者达150万之多，他们到神户只干两件事：搭建住房和分发物资，整个灾区没有因志愿者到来而产生混乱。
为了改变我国应急志愿者缺乏统一部署的现状，可以利用志愿者组织加强对志愿者的有效管理，建立健全激励监督机制。所以，将社会力量高效地对接到政府的应急体制中将是应急志愿行动将来发展的方向，也是将来必须面对的一个难题。
（二）志愿者组织类型多样、功能多样
灾害救援中的志愿者组织不同于其他公益活动中的志愿者组织，由于灾害的紧急性、突发性、复杂性和对救援人员技能要求的专业性等特点，就要求志愿组织具备相对应的职能。而国内志愿者组织类型多样、功能多样。按志愿者职业、来源可分为政府志愿者组织、社会志愿者组织、高校志愿者组织、国际志愿者组织；按救援性质、内容可分为医疗卫生类、后勤保障类、人文关怀类、媒体宣传类。其具体内容将在“志愿者组织职责”中进行详细阐述。
（三）发展不均衡
1.专业水平发展不均衡
国内目前灾害救援的志愿者组织名目繁多、专业水平发展参差不齐，呈现两极分化的趋势。目前具有较高救灾专业水准和较好的管理规范的志愿者组织仍然以“蓝天救援联盟”和“壹基金救援联盟”为代表。其余部分志愿者组织，由于其组织机构管理松散、人员组织呈应激化、救援人员综合素质欠缺、缺乏常态应急工作机制、缺乏物质支持等原因，救援水平参差不齐且普遍较低。
2.地区发展不均衡
就国内而言，受改革开放和地缘优势影响，东部地区志愿者组织其管理规范、组织建设、人员培训、后勤保障等方面相对较完善；而地质灾害频发的中西部地区，灾害救援能力却相对较弱，而同为地质灾害频发的日本却在灾害救援方面走在世界前列。究其原因，一是我国仍为发展中国家，政治、经济、文化尚处于发展中阶段，发展水平不高且呈现地域性差异现象，而受灾地区多为发展水平较低的中西部偏远地区，难以为救灾提供各项支持；二是地质灾害频发的中西部地区地质构成和地形复杂、地理位置偏远、交通不便，给救灾带来很大困难；三是国家缺乏统一的志愿者应急救援管理机制，各项制度不健全。
3.个体能力差异
灾害发生后按救援个体所处的地理位置和到达灾区的先后顺序可将其分为第一个体、第二个体和第三个体。第一个体为灾害发生后身处灾害现场或临近灾害现场的人员及组织；第二个体为在黄金救援时间内赶赴灾区的人员或组织；第三个体为在黄金救援时间后赶赴灾区或在后方为灾区提供支持的人员或组织。第一个体救灾能力即指灾害发生当后，身处灾害现场或邻近灾害现场的个人或组织的灾害处置能力。美国灾难救援医疗服务体系的运作流程第一步便是灾害现场公民和平民的第一反应，其反应快慢及救灾能力强弱将直接影响后续的救援。然而我国全民急救常识技能及全民志愿者意识普及度不高，当灾害发生后，全民自救救人的能力不强，可直接降低黄金救援时间内灾民的抢救成功率和存活率。此外，志愿者组织成员也存在能力差异现象，也会直接影响救援的效果。
三、灾害救援中志愿者组织的特殊性
其主体既可以是官，也可以是民，如政府、民间组织；既可以是集体行为，也可以是个人行为，如专业救援联盟、个人行为的志愿者。具有政府、民间、个人三重属性，是多元同体的救灾主体。
广义的志愿者组织涵盖民间组织；特定的志愿者组织如“中国青年志愿者协会”又包含于民间组织；两者紧密联系、相互区别。
志愿者组织分专业性志愿者组织和非专业性志愿者组织。前者指政府救援和规范的民间组织救援，后者指个人的、临时的、无统一规范、无统一组织管理的志愿者。
由于志愿者组织的多重属性和专业性区别，其救灾水平呈现两极分化。
四、志愿者组织在灾害救援中的作用
如前所述，灾害救援中的志愿者组织其主体既可以是官，也可以是民；既可以是集体行为，也可以是个人行为；有专业性的组织，也有非专业性的组织。具有政府、民间、个人三重属性，是多元同体的救灾主体，因此在对其职责的界定上也应有所区别，具体来说有以下七项职能。
（一）统筹管理、统一决策，为灾害救援提供有利的政策支持和制度保障
该项职责主要针对政府类型的志愿者组织，它们既是灾害救援的管理指挥部门和决策者，又是具体救灾行为的实施主体。其性质决定了其有义务也有责任为救灾创造有利的政策支持和制度保障，包括规范救援组织的规范参与与管理、紧急物资的优先准入、救援人员的安全保障制度等。各类非政府志愿者组织也有义务做好自身局部的统筹管理、统一决策，为全局灾害救援打下坚实基础。
（二）作为志愿者与政府之间沟通的桥梁和平台，促进志愿者的规范管理，促进政府完善应急志愿者管理办法
1.促进制定志愿者参与突发事件处理应急制度，健全社会动员机制，规定应急志愿者的招募、管理、规范行为措施，组建具有一定救援知识和技能的志愿者队伍。例如中国蓝天救援实行队长负责制，对其发展理念、纪律、制度、服装、标识和大型救援行动实行全国统一标准化、垂直化管理；总部拥有蓝天救援品牌和标识的所有权和认证考核权，因此全国各地蓝天救援分支队伍的申请组建与考核，队长、联络官的选拔与考核，蓝天救援品牌标识的授权认证与使用等需由蓝天总部直接审核、管理、任命和授权。
2.将志愿服务活动纳入法制化轨道，一方面对志愿服务运作程序规范化；另一方面争取政府的投入和基金会的支持。政府掌握的公权力较大，公共资源较多，因此争取政府的支持尤其是在志愿者组织的发展和培训方面的支持大有裨益。
3.完善激励机制，争取政府投入，争取政府以购买志愿者服务的方式促进志愿者组织可持续发展，提高志愿者社会认可度。如意大利通过立法巩固了志愿者组织的地位，并对志愿者的原有工作加以保障，对他们在参与救援工作和救援训练的花销和保险给予一定的偿付。
4.加强志愿者的日常管理和灾害救援专业培训，促进灾害救援志愿服务的专业化、稳定化。
（三）充分发挥互补优势，为抢救生命、后勤保障和灾后重建提供必要支持，在各司其职、各自发挥长处的同时把握好“4C原则”
“4C 原则”即合作（Cooperation）、交流（Communication）、协调（Coordination）与协作（Cooperation）。灾害救援的志愿者组织中种类繁多、功能多样、各具优势，为灾害救援提供了多元化的志愿服务。按志愿者组织成员职业、来源和救援性质、内容可分为二大类。
1.按志愿者职业、来源可分为政府志愿者组织、社会志愿者组织、高校志愿者组织、国际志愿者组织。
（1）政府志愿者组织：政府志愿者组织主要包括医疗卫生单位、军队、武警、消防部队和新闻媒体等。其特点是规范性强、专业性强、执行力强，在政府宏观的救援调控下互相之间能进较好的配合，为灾害救援提供必要条件；缺点是层级多，无法全面顾及细微需求。
（2）社会志愿者组织：主要指非政府的民间志愿者组织和个人，主要有社会团体、民办非企业单位、基金会和涉外社会组织四类。其特点是类型多、灵活性强、针对性强、专业性强。缺点是专业水平不一；缺乏更加制度化、规范化的参与渠道；其救援行为尤其是个人的救援行为容易与全局灾害救援相脱离，造成负面影响。
（3）高校志愿者组织：被包含于社会志愿者组织，由于其特殊性故单独说明。高校志愿者组织成员来自各地高校的学生，其特点是极性强、人数多、规模庞大，能提供较有利的人力支持。但由于其组成人员为在校学生，参与灾害救援前缺乏系统的灾害救援技能和自救技能培训，组织管理能力欠缺；加之心理承受力有限，对灾区破败的灾后景象与简陋的后勤条件缺乏一定的心理准备。因此容易在灾害救援中造成一系列隐患而由救助者转换为被救助者，增加灾害救援的压力，所以在规范其参与渠道的同时还应在高校积极普及灾害自救急救相关知识与技能，提高其灾害救援适应能力。
（4）国际志愿者组织：主要指来自其他国家和地区以及联合国的志愿者组织，其组织管理有序、专业技能强、经验丰富，可为我国的灾害救援提供一系列经验参考。
2.按救援性质、内容可分为医疗卫生类、后勤保障类、人文关怀类、媒体宣传类。
（1）医疗卫生类：指在灾区以救护生命为中心，积极开展急诊、急救、搜救、处置、转运、防疫、保健等救灾行为的具有医疗卫生专业性质的志愿者组织。其类型多样、针对性强，涉及山地救援、洞穴救援、水中救援、空中救援等。在国内以蓝天救援联盟和壹基金救援联盟为代表。
（2）后勤保障类：指为灾害救援提供物人、财、物支持的志愿者组织，包括医疗用品、生活必需品、无偿献血、物流运输等。
（3）人文关怀类：指在灾害救援和灾后重建中负责灾区心理干预治疗，提供人文关怀，最大程度恢复灾民心理健康，最大程度让灾民回归社会的志愿者组织。严重的灾害如大型地质灾害和气象灾害所带来的毁灭性极大，能在短时间内造成重大的人员伤亡和财产损失。面对灾后家园破败的景象与痛失亲人的多重打击，灾民往往会陷入严重心理阴影和难以自拔的悲痛，恢复不良者直接会对其今后的生活造成极大的负面影响，而灾区医疗救援队主要精力倾注于生命的抢救，对于灾民心理需求的空缺则需要大量的人文关怀志愿组织来弥补，因此，心理干预治疗在灾害救援中显得尤为重要。然而受灾区复杂的灾情的影响，灾害心理干预难度较大，因此对专业的心理治疗师也提出了更高的要求，其主要干预治疗应该把握“规范培训、规范救援；因人而异、注重语言；同理倾听、防止再伤；注重管理，保证安全”的原则。灾害的心理干预治疗应贯穿救灾始终。
（4）媒体新闻类：是对灾难及其发展、危害、抗灾、救灾等新闻的报道和信息传播的志愿者组织。在灾难性新闻报道中，媒体作为灾难情况公布的平台，政府和群众交流的桥梁，肩负着重要的使命。在信息传播、弘扬主流文化、救援决策、舆论导向等方面起到不可替代的作用。
（四）规范参与，接受救灾的统一决策和工作安排
该项职责主要指非政府的志愿者组织，尤其是非专业的志愿者组织，由于其波动性、随意性和风险性较大，因而在履行灾害救援一般职责的同时还应强调其遵从性与合作性职责，尽量减少因脱离管理而造成的资源浪费和安全隐患。
（五）维护志愿者的生命和健康，维护志愿者的尊严和荣誉
灾害救援非同一般救援，其任务艰巨性和危险性时时挑战着志愿者的生命安全、生理极限和心理极限，志愿者在救助他人的同时，同时也需要志愿者组织的“救助”。因此，志愿者组织应充分发挥纽带作用，利用自身多种功能的优势，规范志愿者行为，并针对志愿者增加个性化保障，如通用分组无线服务技术（General Packet Radio Service，GPRS）定位系统、紧急呼救系统、便携式急救包、志愿者意外人生保险等，实时了解志愿者生命安全问题和心理动态，积极发挥舆论导向作用，维护志愿者尊严与荣誉，避免因志愿者心理落差和社会负面评价对其造成的消极影响，进而造成优秀人才的流失和资源浪费。
（六）弘扬中华民族的传统美德与志愿者精神，传播社会正能量
（七）积极对志愿者进行专业培训，加强不同组织间沟通交流，拓展国外交流学习渠道
志愿者组织在加强志愿者的日常管理和灾害救援专业培训的同时还应积极与国内国际的其他志愿者组织加强交流与协作，为建立一个适合中国国情、又能与世界接轨的、与时俱进的灾害救援志愿者组织发展体系而努力。
（王东 张在其）