五、现阶段需要解决的重要问题
面对日益严峻的进口食品安全问题，着力完善覆盖全过程的具有中国特色的进口食品安全监管体系，保障国内食品安全已非常迫切。立足于保障进口食品质量安全的现实与未来需要，应该构建以源头监管、口岸监管、流通监管和消费者监管为主要监管方式，以风险分析与预警、召回制度为技术支撑，以食品安全国际共治为外部环境保障，以安全卫生标准与法律体系为基本依据，构建与完善具有中国特色的进口食品安全监管体系。由于篇幅的限制，本章节重点思考的建议是如下五个方面。
（一）实施进口食品的源头监管
2014年，在《进口食品国外生产企业注册管理规定》《进口食品国外生产企业注册管理规范》等框架下，我国对64个国家的36种食品实行了严格的检验检疫准入，对输往中国的14000多家食品企业进行注册，对10多家进出口商进行备案[208]。然而，与发达国家相比，我国对进口食品的源头监管能力还有待提升。应该借鉴欧美等发达国家的经验，进一步加强对食品输出国的食品风险分析和注册管理，尤其是重要的进口食品，问题较多的进口食品，明确要求食品出口商在向所在国家取得类似于HACCP（Hazard Analysis Critical Control Point，危害分析及关键控制点）认证等安全认证[209]。同时由于进口食品往往具有在境外加工、生产的特征，一国的监管者很难在本国境内全程监管这些食品的加工与生产过程，因此必要时可以对外派出食品安全官，到出口地展开实地调查和抽查，督查食品生产企业按我国食品安全国家标准进行生产，这就需要与食品出口国加强合作，构建食品安全国际共治的格局则显得十分必要。
（二）强化进口食品的口岸监管
如图6-17所示，2014年我国查处不合格进口食品前十位的口岸分别是上海（993批次，28.35%）、厦门（491批次，14.02%）、广东（374批次，10.68%）、深圳（344批次，9.82%）、山东（286批次，8.16%）、北京（219批次，6.25%）、福建（206批次，5.88%）、珠海（117批次，3.34%）、浙江（116批次，3.31%）、江苏（71批次，2.03%）。以上十个口岸共检出不合格进口食品3217批次，占全部不合格进口食品批次的91.84%。而从货值的角度看，国家质检总局的《2014年度全国进口食品质量安全状况（白皮书）》也显示，2014年，我国进口食品贸易额前10位的口岸分别是上海、天津、广州、青岛、大连、深圳、苏州、北京、厦门、泰州，共375.7亿美元，占我国进口食品贸易总额的77.9%[210]。可见，我国进口食品的口岸相对集中。
进口食品的口岸监督监管是指利用口岸在进出口食品贸易中的特殊地位，对来自境外的进口食品进行入市前管理，对不符合要求的食品实施拦截的监管方式[211]。强化进口食品的口岸监管，核心的问题是根据各个口岸进口不合格食品的类别、来源的国别地区，实施有针对性的监管。2014年，我国在口岸上拦截有害生物5460多种，80多万种次，退用和销毁不合格食品24000多吨，对44种高风险食品实行严格监管，发出食品安全预警100多次[212]。虽然国家质检总局在进口食品的口岸监管方面做出了很多努力，但我国进口食品的口岸监管仍存在一些问题。目前，我国对不同种类的进口食品的监管采用统一的标准和方法，不同种类的进口食品均处于同一尺度的口岸监管之下，这可能并不完全符合现实要求。以酒和米面速冻制品（如：速冻水饺、小笼包等）为例，从HAPPC的角度而言，前者质量的关键控制点仅包括原料、加工时间和温度三个点，即只要控制好原料的质量和加工时间、温度这三个关键控制点，就能控制酒类的卫生质量。除此之外，酒类在成型后稳定性好，食品的保质期长（几年甚至高达十年以上）。而后者的质量关键控制点有面、馅的原料来源，面的发酵时间和温度，成品蒸煮的时间和温度，手工加工步骤中人员卫生因素等十几个关键控制点，控制点越多，食品质量的风险系数就越大。而且这类食品的保存要求高、保质期短、稳定性差。显然，相比酒类，米面速冻制品存在质量缺陷的可能性更大，食品安全风险更高。因此，要对不同的进口食品进行分类，针对不同食品的风险特征展开不同种类的重点检测。
图6-17 2014年检测不合格进口食品的主要口岸
（三）实施口岸检验与后续监管的无缝对接
在2000年我国政府机构管理体制的改革中，口岸由国家质检系统管理，市场流通领域由工商系统管理，进口食品经过口岸检验进入国内市场，相应的检测部门就由质检系统转向工商系统，前后涉及两个政府监管系统。相比于发达国家实行的“全过程管理”，我国的进口食品的分段式管理容易造成进口食品监管的前后脱节。2013年3月，我国对食品安全监管体制实施了新的改革，食品市场流通领域由食品药品监管系统负责，但口岸监管仍然属于质检系统，并没有发生改变，进口食品安全监管依然是分段式管理的格局。口岸对进口食品监管属于抽查性质，在整个进口食品的监管中具有“指示灯”的作用。然而，进口食品的质量是动态的，进入流通、消费等后续环节后仍然可能产生安全风险。因此，对进口食品流通、消费环节的后续监管是对口岸检验工作的有力补充，实施口岸检验和流通监管的无缝对接就显得十分必要。
（四）完善食品安全国家标准
为进一步保障进口食品的安全性，国家卫生计生委应协同相关部门努力健全与国际接轨、同时与我国食品安全国家标准、法律体系相匹配的进口食品安全标准，最大程度地通过技术标准、法律体系保障进口食品的安全性。（1）提高食品安全的国家标准，努力与国际标准接轨。我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的比例为23%，远远低于我国国家标准44.2%采标率的总体水平[213]。我国食品安全国家标准有相当一部分都低于CAC等国际标准[214]。以铅含量为例，CAC标准中薯类、畜禽肉、鱼类、乳等食品中铅限量指标分别为0.1 mg/kg、0.1 mg/kg、0.3 mg/kg、0.02 mg/kg，而我国相应的铅限量指标分别为0.2 mg/kg、0.2 mg/kg、0.5 mg/kg、0.05 mg/kg[215]，标准水平明显低于CAC标准，在境外不合格的有些食品通过口岸流入我国就成为合格食品。（2）提高食品安全标准的覆盖面。与CAC食品安全标准相比，我国食品安全标准涵盖的内容范围小，提高食品安全标准的覆盖面十分迫切。（3）确保食品安全国家标准清晰明确，努力减少交叉。我国现有的食品安全标准存在相互矛盾、相互交叉的问题，这往往导致标准不一的问题，虽然近年来我国食品安全国家标准在清理、整合上取得了重要进展，但仍然不适应现实要求。（4）提高食品安全标准的制修订的速度。发达国家的食品技术标准修改的周期一般是3—5年[216]，而我国很多的食品标准实施已经达到十年甚至是十年以上，严重落后于食品安全的现实需求。因此，要加快食品安全标准的更新速度，使食品标准的制定和修改与食品技术发展、食品安全需求相匹配。
（五）构建食品安全国际共治格局
在经济全球化、贸易自由化的背景下，全球食品安全问题有几个明显的变化[217]。首先，全球食品的贸易在迅猛增长，2004—2013年的十年间，全球食品的贸易额从1.3万亿吨增加到3万亿吨，增长131%，贸易量的增加使食品安全的压力加大。其次，全球食品的供应链更加复杂多样，原料供应从本地化为主转向全球化为主，给保障食品安全增加了难度。再次，全球食品安全问题更加凸显，随着转基因等科学技术的发展以及电子商务新型业态的出现，食品安全面临的新挑战越来越多。因此，食品安全问题是全世界共同面临的难题，加强各国（地区）之间的合作，构建食品安全国际共治格局，是未来食品安全治理的趋势。
食品安全国际共治要求世界各个国家和地区在互信的基础上共商、共建、共享，各国政府、企业、国际组织要搭建食品安全合作的平台，构建共同的食品安全预警与保障体系，一起保卫舌尖上的安全。目前，我国已在食品安全国际共治方面做出了努力。国家质检总局发布的《2014年度全国进口食品质量安全状况（白皮书）》[218]显示，我国为食品安全国际共治做了很大的贡献。一是加强与国际组织的合作。目前我国是国际食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission）农药残留和食品添加剂两个委员会的主席国，在世界贸易组织、世界动物卫生组织（Of-fice International Des Epizooties）、国际植物保护公约（International Plant Protection Convention）等国际组织中发挥着重要积极作用。二是加强政府之间的合作。截至2014年，质检总局与全球主要贸易伙伴共签署了189个食品安全合作协议，要加强双边合作，各负其责，保障全球食品安全。三是加强政企之间的合作。2014年，国家质检总局成功地举办了APEC食品安全政企高层对话。今后，我国应继续推动与国际组织、政府、企业之间的食品安全多边合作，构建食品安全国际共治的格局。
从长远来分析，我国对进口食品的需求将进一步上扬，进口食品质量安全面临的格局将日趋复杂化，提高进口食品的安全性，根本的路径就在于建立健全具有中国特色的进口食品的安全监管体系，这是一个较为漫长的发展与改革过程。