三、食用农产品质量安全中存在的主要问题
经过多年持之以恒的建设，我国主要食用农产品安全质量总体状况保持基本稳定，逐步趋好的发展状态。由于农业生产的生态环境恶化等复杂因素交织在一起，我国农产品质量安全稳定的基础十分脆弱，安全风险依然大量存在，直接导致食用农产品质量安全事件不断发生。伴随人们生活水平的逐步提高，人们对农产品质量安全问题关注度不断上升。
（一）2014年食用农产品质量安全发生的热点事件
2014年我国食用农产品发生了“抗生素滥用”“病死猪流入市场”等诸多质量安全事件，典型的事件见表2-7。这些事件引发了人们对食用农产品质量安全的担忧，给我国农业发展及整个社会的诚信体系建设带来巨大的负面效应。分析近年来特别是2014年食用农产品质量安全热点事件和食物中毒事件，再次暴露出我国食用农产品在面源污染、农药残留、兽药滥用、病死禽畜处置不当及疫病等方面存在的问题，有些问题相当严重，是农业生产长期粗放式发展的结果，也包括极少数农业生产者的不道德，治理的难度相当大，要在短时期内彻底改善食用农产品的质量安全十分困难。
表2-7 2014年发生的典型的食用农产品质量安全热点事件
（二）食用农产品质量安全风险在各个环节均有隐患
总体上分析，我国发生的食用农产品质量安全事件，体现在供应链体系的各个环节，几乎防不胜防。
近年来，“镉大米”“毒生姜”“速生鸡”等事件接连发生，生产环境污染和农兽药使用过量问题成为影响食用农产品生产环节质量安全的突出问题。2014年，首次全国土壤普查结果显示，我国耕地点位超标率高达19.4%，镉、镍等重金属成为主要污染物[124]。这些污染物在动植物体内富集，对食用农产品质量安全构成严重威胁。同时，受药残标准仍不健全（图2-7）、标准化生产成本高、生产者素质有限甚至唯利是图等因素影响，农兽药的过量使用现象普遍。近三年农作物病虫害防治农药年均使用量31.1万吨（折百），较2009—2011年增长9.2%，是世界平均水平的2.5倍[125][126]。农作物亩均化肥用量21.9公斤，远高于世界平均水平（每亩8公斤），是美国的2.6倍，欧盟的2.5倍[127]。农药、化肥不足40%的有效利用率不仅使农作物有害物质残留超标，还会造成有害物质扩散到农业生产的水、土、气、生立体环境中，形成相互污染的恶性循环。
图2-7 国内药残标准情况
我国食用农产品标准体系建设以生产标准为主，加工标准体系建设明显不足。据农业部统计，我国现有的5000项农业行业标准中，农产品加工标准仅有579项，占总数的11.6%，与食用农产品相关的初加工标准则更为缺乏。已有的标准中，又普遍存在针对性、适应性不强、标准滞后等问题，标准的实施未能达到规范生产、提升农产品质量安全的目标[128]。在此背景下，我国食用农产品加工行业的主要经营主体——分散的传统型小作坊，由于缺乏资金和技术手段，难以把握市场行情，无法产生规模经济，极易为攫取更大利益而进行违规生产。与此同时，农业部农产品加工局2015年5月发布的《关于我国农产品加工业发展情况的调研报告》称，我国农产品加工业创新能力不足。模仿多、创新少，引进多、自创少，单打独斗多、联合创新少，技术装备比发达国家落后20—25年，核心设备主要靠进口，多数企业缺乏品牌宣传推介资金。
我国现有食用农产品供应组织化程度仍然较低，缺乏质量安全自我约束动力，既不利于与农产品质量安全相关的产地准出、市场准入制度的推行，也不利于相关部门监管。同时，运输主体与现代物流发展脱节，常温、裸露的配送方式仍较为普遍，分级包装率低，标准化冷链物流设施和操作人员稀缺，造成食用农产品在运输流通环节面临微生物滋生，“二次污染”等较大的质量安全隐患。据统计，我国食用农产品流通运输损耗率高达25%—30%，而发达国家在5%以下[129]。
在溯源管理方面，我国已启动国家级农产品质量安全可追溯体系建设，并在部分行业和地区进行了一些探索，积累了一定的经验；但仍存在溯源标识、标准不统一，各部门、环节缺乏有效衔接，溯源过程不协调，溯源技术落后等问题无法得到有效解决[130]。食用农产品生产、加工、流通环节规模化、标准化程度较低也阻碍了溯源管理机制的全面推行，进而影响质量安全提升。
尽管我国食用农产品质量安全事件时有发生，但其影响只是加剧了消费者对食用农产品质量安全的担忧和恐慌，并未从本质上促进消费者质量安全认知水平和对问题农产品甄别能力的提升，食物中毒问题未得到明显改观（表2-8）。
表2-8 2012—2014年间我国发生的食物中毒情况统计
2014年，国家卫生计生委收到食物中毒事件报告160起，中毒5657人，死亡110人（表2-9）。其中，微生物性食物中毒事件起数和中毒人数最多，分别占食物中毒事件总起数和总中毒人数中的42.5%和67.7%，主要是由沙门氏菌、副溶血性弧菌等引起。有毒动植物及毒蘑菇引起的食物中毒事件死亡人数最多，为77人，占食物中毒事件死亡总人数的70.0%，中毒因素包括毒蘑菇、未煮熟四季豆和豆浆、油桐果、蓖麻籽等，其中，毒蘑菇引起的食物中毒事件占该类事件总起数的68.9%。化学性食物中毒则主要由亚硝酸盐、毒鼠强、氟乙酰胺及甲醇等引起[131]。由于消费者缺乏积极应对食用农产品质量安全问题的能力，防范食品中毒刻不容缓。另外，目前消费者普遍认为安全农产品的可靠来源主要是“三品一标”类认证农产品，其价格普遍较高，大多数消费者难以长期消费。
表2-9 2014年我国发生的食物中毒原因分类状况
纵观近年来我国发生的食用农产品质量安全热点事件和食物中毒公共卫生事件，暴露出食用农产品质量安全在生产、加工、流通、消费等环节仍存在较多问题。当前，我国虽然已将食品安全监管部门精简为农业部和食品药品监督管理总局，但在2013年、2014年的实施过程中，仍暴露出我国食用农产品质量安全全程监管缺乏统一性，一是重视程度不够，地方政府未能充分统筹本地区质量安全监管，各环节监管单位缺乏沟通机制、推诿责任、层层失位，甚至有监管单位存在被监管对象收买，动态抽检成为事先通知、提前准备的形式主义检查的现象[132]；二是监管、检测机构软硬件实力仍显不足，难以应对复杂的质量安全环境。
在预警应急方面，食用农产品质量安全预警尚处于风险因子评估起步阶段，预警整体技术支撑薄弱，对新的风险警示能力有限[133]。在相关舆情预警管理上，虽已建立日报制度，但近三年负面舆情仍占比约50%，恶意攻击类舆情呈“抬头”趋势[134]。面对质量安全事件和负面舆情，相关部门处置技能落后，甚至仍抱有拖延、隐瞒心理。未来我国食用农产品亟须加强质量安全风险预警建设，提高质量安全风险预警水平，预防农产品质量安全突发事件的发生。
（三）农业生产方式转型缓慢
我国现阶段食用农产品质量安全存在的风险，根本上是农业生产方式粗放形成的。在这里以农药使用为例，展开简单的分析。
农药在我国曾经是非常重要的战略物资，对促进农产品增产、满足人口增长的刚性需要等方面发挥了十分重要的作用。但是高强度、大面积地施用农药，对农业生态环境与农产品质量安全带来了极其严重的后果，农药残留使农药由过去的农产品“保量增产的工具”转变为现阶段影响农产品与食品安全的“罪魁祸首”之一。江南大学江苏省食品安全研究基地在2012年、2013年、2014年连续三年间对全国10多个省（自治区、直辖市）城乡居民做了大样本的跟踪调查显示，由“农药残留超标”导致的农产品安全风险，始终为城乡居民所担忧。2014年有59.42%的受访居民认为“农药残留超标”是影响农产品质量安全的第一位的因素。2012年农业部农产品质量安全监管局发布的专题研究结果也显示，53.1%的消费者认为我国农产品质量安全问题比较严重，且消费者对农产品质量安全风险的容忍度很低。在现实条件下，保障农产品数量供应仍然是我国农业生产的最主要的目标之一，依赖农药仍然是农产品增产增收的重要路径。因此，降低农药残留并改善农业生态环境，最现实的路径是防范滥用农药，控制并逐步降低农药施用量，这客观要求彻底转变我国的农业生产方式。
改革开放后，我国逐步认识到农药施用的负面影响，开始尝试通过管理、技术等手段改善农药施用。1983年4月1日起全面停止六六六、滴滴涕的生产与施用，1998年6月起逐步并最终全面停止使用甲胺磷农药。进入21世纪以来，我国农药行业努力转型升级，依靠科技加快发展、重点发展高效、安全、环保的农药产品，但我国农业生产中实际的农药施用量始终持续上扬。数据显示，1993年我国农药施用量为84.50万吨，1995年全国农药施用量首次超过100万吨，达到108.70万吨；2006年农药施用量超过150万吨，达到153.71万吨，2012年则达到了180.61万吨的历史最高点（图2-8）。1993—2012年间我国农药施用量年均增长率为4.31%，2012年农药施用量的绝对值是1993年的2.14倍，19年间农药施用量增加近百万吨。按照4.31%的年均增长率，2015年我国农药施用量将超过200万吨。与此同时，根据《2013中国国土资源公报》的数据，2012年全国共有20.27亿亩耕地，扣除需退耕还林、还草和休养生息与受不同程度污染不宜耕种约1.99亿亩外，全国实际用于农作物种植的耕地约为18.08亿亩，据此计算，2012年我国每公顷耕地平均农药施用量为14.98公斤（实际上，我国现有统计的耕地中，还有一定数量无法正常耕种的“漏斗地”，每公顷平均14.98公斤的施用量被低估了）。而在我国一些发达的省份，单位面积的农药平均施用量更高，比如广东农药施用量更是高达每公顷40.27公斤，是发达国家对应限值的5.75倍。
图2-8 2001—2012年间中国化学农药施用量
农作物在生长过程中常常发生病虫草害危害，病虫草害引起的损失最多可达70%，通过有效地施用农药可以挽回40%左右的损失。因此，施用农药是国内外防治病虫草害的基本路径之一。但是在我国农作物有效耕地持续下降的背景下，农药施用量却始终居高不下并持续增长，这与发达国家农药施用强度形成了明显的反差。以法国为例，法国是欧盟最大的农业生产国，世界主要农产品和食品出口国，全球重要的农药市场之一，盛产小麦、玉米、油菜、甜菜等农作物，但其农药施用量10多年来大幅度下降。相关数据显示，法国农药有效成分、有机合成农药、铜和硫类农药销售量从1998年的12.05万吨、8.91万吨、3.14万吨分别下降到2011年的6.27万吨、4.88万吨、1.39万吨，分别减少了48.0%、45.2%、55.7%。由于中国是一个人口众多耕地紧张的国家，农产品尤其是粮食增产和农民增收始终是农业生产的主要目标，但由于农业生产转型缓慢，依赖施用农药成为实现粮食增产的主要手段之一，导致目前我国农作物单位面积农药平均施用量高出世界发达国家2.5—5倍，每年遭受残留农药污染的作物面积超过10亿亩。由于国内对农药刚性需求的不断增长，2007年中国化学农药产量达到了173.1万吨，首次超过美国成为世界第一大化学农药的生产国。不仅我国农药施用量居高不下，更令人担忧的是，由于农药技术等限制，我国的农药实际使用率只有30%，比发达国家低10—20个百分点，大量农药流失进入大气、水体、土壤及农产品之中，难降解的农药在土壤中的残留逐年增加，造成的污染日益加剧。我国大量施用农药已经并将继续为农产品与食品安全、农业的可持续发展埋下严重隐患。因此，中国农药调控的政策体系必须彻底转型。