1.4 研究思路、研究方法与主要内容
1.4.1 研究思路
在转型中国的背景下，政府职能转变恰处于政府与市场/社会关系的边界上，理解我国政府职能转变的制度逻辑对于理解转型中国的逻辑，预测转型中国的未来具有重要的意义。所以，本研究将主要讨论我国政府职能转变的逻辑：哪些因素，通过什么样的机制，影响我国政府职能的转变-不转变？为了回答这一问题，笔者首先在“治理权能”的视角下对政府职能进行了界定，然后利用文本分析的方法分析了我国政府职能转变的历程，进一步提出了本书需要解释的问题：为什么在不同的经济社会事务治理领域之内存在差异化的政府职能转变路径？
在本质上而言，对于政府职能转变的学术研究，既可以被视为一个经济学问题（政府边界的效率界定），也可以被视为一个政治学问题；既可以是政治科学问题（政府边界的事实界定），也可以是政治哲学问题（政府边界的法学界定）。但是，在本质上而言，政府职能转变问题不是一个行政学问题。总体而言，从经验范畴来看，政府职能转变的过程和结果是一个政治学问题，是政府组织、市场主体以及社会主体相互作用的结果。所以，对于政府职能转变的政治学分析尤为重要：如果说“政治-行政”二分从来没有实现过，那么，对于行政变迁的政治学分析就是必要的；如果任何公共部门在本质上都是政治的，那么，对于最为根本的政府职能进行政治分析就是必要的；如果中国的行政体系从来都是政治化的，利用政治分析也就是必要的；如果政府职能本身就处于“政治-行政”的边界上，处于组织与环境的关键节点上，那么，对其进行政治分析也是必要的。
但是，我国政府职能转变研究却被视为一个行政学问题，其研究也陷入了功能论和政治论的范式之中，甚至陷入了规范性分析的窠臼之中，而对于政府职能转变的经验分析却在很大程度上被忽视了。通过对我国政府职能转变的文献以及相关研究主题的分析可以发现，我国政府职能转变的研究具有很强的价值导向，政策性研究和功能性研究特点突出，理论范式相对匮乏。而通过对政府职能转变研究的理论内涵的挖掘则发现，我国政府职能转变研究遵循着三重理论逻辑：规范逻辑、效率逻辑以及功能逻辑。而这些研究都没能解释我国政府职能转变的影响因素，无法解释我国政府职能转变的理论机制和经验逻辑。所以，新理论框架的建构是必要的。
既然在本质上，我国政府职能转变过程是一个政治过程，而政府职能转变是一个经济社会事务治理权能的制度性转移过程，那么，利用制度变迁框架对其进行分析将是一个非常合适的选择。基于此，通过利用“新政治经济学”范式下的制度变迁理论，本研究构建了一个政府职能变革的制度变迁框架。根据这一框架，政府职能转变的过程是一个政府利益、政治交易成本以及相对议价能力相互作用的政治过程，这一过程又进一步嵌入制度环境和经济社会环境之中。
在此基础上，笔者将选择三个经济社会事务治理领域，利用制度变迁框架，分析不同经济社会事务领域之内政府职能的转移过程。其中，国有企业改革体现了经济治理权能的转移过程，社会管理体制改革体现了社会治理权能的转移过程，村治改革体现了基层公共事务治理权能的转移过程。本研究意图通过对这三个领域的比较分析，理解特定经济社会事务领域之内政府职能转变的理论逻辑，以及不同经济社会事务治理领域之内差异化路径的原因。通过案例分析和比较分析，以进一步总结出我国政府职能转变的制度逻辑。
图1.3 本书的研究思路
1.4.2 研究方法
1.4.2.1 比较历史分析
在整体的研究策略上，本研究将选择比较历史分析。之所以选择比较研究，首先是因为，“比较”是社会科学研究的基础——无论在行政学还是在政治学中，比较分析都是得出科学结论的最为基础的方法（Wilson，1887；Dahl，1947）。这也是本书的研究问题决定的。本研究要讨论的是在不同的经济社会事务治理领域之内政府职能转变的差异化逻辑，所以，针对不同经济社会事务领域的比较分析就是最为基本的研究策略。而之所以选择历史分析，主要在于本研究的核心问题是“变迁”。要研究政策或制度变迁，需要对政策或制度历史进行深入的经验分析才有可能，[19]所以，本研究将主要针对特定经济社会事务领域中政府职能转变的历史经验分析，以讨论职能转变背后的理论逻辑。
需要说明的是，笔者选择的时间段是1979年到2015年这近40年的时间。当然，给定历史经验的路径依赖特点，任何时间点的选择都武断的——即便是中国现代化的整体历程，不同的学者也给出了完全不同的划分方法。[20]但是，笔者之所以选择改革开放之后的近40年，并不是因为其被认可，而是因为，首先，1979年确实构成了一个非常重要的“制度断裂”的点（邓宏图、曾素娴，2010）[21]，以此为基础在经验上是能站住脚的。其次，之所以选择近40年，主要在于接近40年是一个比较理想的研究制度或政策变迁的时间段，可以有效观察特定制度或政策演变的整体历程（Sabatier ＆ Jenkins-Smith，1993）。所以，笔者将以这近40年为经验基础，理解我国政府职能转变的逻辑。
本研究选择的三个具体的经济社会事务领域是国有企业改革、社会组织管理体制改革和农村治理体系改革。从具体的转变逻辑来看，国有企业改革体现为经济决策权和资源分配的核心制度逻辑由国家控制逐渐转变为市场控制，社会组织管理体制改革体现为约束社会组织的核心规则逐渐从完全禁止转向限制性发展，农村治理体系改革体现为村级公共事务的国家决策转向自主决策。之所以选择这三个领域，是因为以下几点。首先，这三个领域是政府职能边界的承接点（沈亚平、王骚，2005；黄庆杰，2003；李丹阳，2008），分别对应经济职能的转变（政府-企业/市场关系）、社会职能的转变（政府-社会关系）和基层治理职能的转变（政府-基层关系），可以保证本研究所选案例的代表性和讨论对象的周延性；同时，这些领域几乎都涉及职能转变的“非彻底性”，这也体现了特定经济社会事务治理的多主体性和多制度逻辑性，这种“非彻底性”也拓展了分析的空间，进一步增强了解释力。其次，很多学者往往将这三个领域作为独立的分析单元，而本研究通过利用统一的理论框架对三个领域进行分析，可以进一步证明本研究所建构的理论框架的解释力。
1.4.2.2 分析性叙述
为了对三个领域变革的微观机制和历史进程进行解剖，本研究采用了“分析性叙述”的分析策略。作为一项研究计划，分析性叙述已经被越来越多学者使用。分析性叙述强调将历史的比较研究和理性选择模型结合，坚持将对具体案例的深刻把握与精确的理论模型相结合，以解释制度变迁的机制和过程（列维，2010：771）。一方面，由于在历史的时间进程之内去理解变迁，传统的理性选择分析所依赖的比较静态分析面临非常重大的挑战；另一方面，随着越来越多的学者将理性选择分析和更为宽广的制度分析相结合，这需要在宏观的环境变量和微观的心理和行为变量之间建立更为坚实的桥梁。所以，“我们必须从博弈中走出来，去做经验资料的调查……我们必须确定对手的信念是怎样影响他们的行为的”，正是“这种战略推理与经验调查的结合”，“有助于使分析性叙述方法更加精确”（Bates et al.，1998：241）。可见，分析性叙述天然地可以在比较分析和理性选择分析之间架构微观机制的桥梁，从而获得“形式理论与比较方法的新综合”，是“一种将‘两个世界的优势’（best of both worlds）结合在一起的方式”（马洪尼，2014：78）。这样的优势同样体现在本书对于政府职能变迁的讨论中：在长时间跨度内，利用分析性叙述的研究策略，一方面，可以将“比较”限定的一定的理论框架之内；另一方面，也可以将宏观变量和微观变量在时间演进中有效地结合，从而更为深刻地理解政府职能转变的微观和中观制度逻辑。
1.4.2.3 资料搜集和处理
由于涉及三个领域的经济社会治理结构转型，且时间跨度长达近40年，无论是资料的搜集还是数据的处理都是一个非常艰巨的挑战；再者，本研究采用的基本分析方法为“分析性叙述”，这进一步加大了资料和数据处理的困难程度。总体来看，本研究的资料主要来自三个方面：官方的数据和报告、已有的针对具体领域的历史经验研究以及媒体的报道。首先，官方的数据多为宏观数据，且随着时间跨度的增长，其可靠性和可获得性面临重大的制约，但这些数据奠定了讨论的基础。其次，由于三个领域已经成为独立的研究领域，这在很大程度上保证了对于三个领域的历史经验研究可以在基本上囊括核心的经验材料，这为微观的机制分析提供了非常重要的经验素材。最后，媒体资料由于追求时效性，且解读的多视角可能造成系统性的偏见，所以，其只能作为一种经验补充。总之，通过利用多种数据和资料来源，可以构建一个相对完整的证据链条，以实现对政府职能变革过程的“分析性叙述”。
在具体的资料处理中，本研究将综合运用多种定性和定量的资料处理策略（朱迪，2012）。笔者将对这些文献进行分析（例如文献综述部分对政府职能转变研究的文献分析）。针对官方的报告，本研究将采用文本分析的方法对众多的官方文本进行处理（如对历年政府工作报告的文本分析）。针对官方数据以及其他二手数据，笔者将对其进行统计分析（例如在国有企业改革、社会管理体制改革以及村治改革讨论中，本研究将针对一系列数据进行处理）。最后，在特定的领域之内，笔者也会进行深入的比较案例分析。总之，本研究将混合应用多种资料处理方案，以实现对每一个改革领域的“分析性叙述”。
1.4.3 本书的结构
在介绍研究背景、研究思路和研究方法之后，本研究将进一步沿着如下的脉络推进。首先，本书在制度变迁的多重路径的基础上，构建制度变迁的分析框架，并将这一框架应用到政府职能变革的场域之中，说明影响政府职能转变的影响因素和过程-机制要素（第2章）。在理论框架的基础上，本书进一步选择了三个经济社会治理场域——国有企业改革、社会组织管理体系改革以及乡村治理改革，并在制度变迁的视角下对这三个场域中政府职能变革过程的影响因素和变革过程-机制进行了理论分析（第3～5章）。在本书的最后一章，本书对三个案例的共性和差异性进行了比较分析，讨论了我国政府职能转变过程中从“大政府”到“精明政府”的转变逻辑，同时对这一研究脉络对我国政府职能转变研究、制度变迁研究以及理解中国变革模式的研究之理论启示进行了分析。最后，也对本研究的不足和进一步研究的展望进行了讨论和说明。
[1]例如，丁元竹（2004）早在2004年就专门对这一问题进行了问卷调研。
[2]即便在21世纪初，仍有学者在构建“21世纪”的现代化议程（例如：喻希来，2001）。
[3]这个故事已经成为政治经济学讨论得非常多的案例。例如，乔恩·埃尔斯特（2009）利用这个案例讨论过有关“跨期收益”的承诺问题，而托马斯·谢林（2006）则通过这个案例讨论过“多重人格之间的自我协商问题”。
[4]例如，西方国家建设的过程中，对于“征税权”的滥用，以及对于经济治理权力的“放手”，就与战争压力高度相关（迈克尔·曼，2007；Tilly，1992）。
[5]即便承认“危机”是中国改革的重大推力，这些学者也基本认识到，在“咬尾蛇”逻辑的作用下，“需要更深刻的危机”才能打破当下的利益均衡，促成改革的进一步发展（裴敏欣，2004）。
[6]但是，接下来，作者就指出“社会公共事务范围领域的划分就成为界定政府行政职责和行政功能的基本依据”，则显示出典型的规范性研究的色彩（侯保疆，2007）。
[7]这也是当下有关政府职能转变研究所认可的最为基本的假设。
[8]例如，产权就被视为一种“关系产权”（周雪光，2005）。在“关系产权”视野下，产权被界定为对契约明确规定之外的资产（或组织活动）的控制权，“政府组织结构可以看作是各种控制权的分配形式，而这些分配形式为宪章、法律或传统所决定”（Tirole，1994：16），可见，“政府的内部的控制权分配”也是一种有关产权的制度安排，可以在内部进行纵向分割（周雪光、练宏，2012）。
[9]例如，在公司治理中，就存在非常多样化的权力范畴，包括投资决策、人事决策、战略制定等，这些“治理权能”是在非常多样化的主体之间划分的，这意味着，几乎任何特定的治理权能都可以划分为一系列具体的权能，这种划分体现了特定的权能分配状况。
[10]所以，将特定经济社会事务的治理权能交给政府是否有更高的治理绩效，这是一个经验问题，与政府职能的界定没有任何关系。同时，政府是否基于“相对效率”进行职能转移，这也是经验问题（有关制度变革-效率问题，可以进一步参见本书第二章的讨论）。但是，当下的研究往往坚持这样的假设（金太军，1998）。
[11]治理制度的层次化问题，主要参考于制度经济学理论中有关制度层次的讨论（Ostrom，1990；2005；North，Wallis ＆ Weingast，2009；Simon，1969）。
[12]但是，这里最大的区别在于，本研究的界定仅仅是给出一种经验图谱，而没有预设任何的有关经济社会治理权能应该分配给任何一个主体，这不是本研究的初衷。该图谱的提出只是为分析我国政府职能转变的基本状况和逻辑提供一个经验性的划分方法，且仅仅是一种“纯粹类型”，无论是中国、其他转型国家，抑或“西方”，都存在某一种组合关系。它更像是一个标尺，可以为我们定位每一个国家的政府职能转变制定基本的“经验刻度”。而无论是政府职能转变的研究，还是治理体系现代化的研究，都在此基础上假设了“政府职能”清单。这特别体现在政府的经济职能上（王绍光，1994；余晖，2002），也体现在其他构建更为宏观的“职能清单”的研究中（徐宇珊，2010）。但是，这样的规范性研究视角是本研究所反对的。
[13]如上所言，特定的政府职能本身就体现了特定经济社会事务的治理权的制度性分配状况，即针对特定的经济社会事务，政府与市场-社会等多主体达成的制度性治理结构。如是，政府职能的转变就是针对特定的经济社会事务治理权能的再分配，一旦这样的再分配被制度化，就可以视为政府职能发生了转变。
[14]对于“政府”这一概念的复杂意义，可参见何艳玲和汪广龙（2012）。根据这一界定，本书中的“政府”，是指在西方语境下相对狭义的“行政部门”。
[15]这也是本研究构建研究框架的基础性预设，或者说，政府内部关系被视为研究的基本假设而不是研究的对象（具体参见第2章有关理论框架的分析）。
[16]即便是“行政改革”，在众多的发展中国家，其内涵也存在非常巨大的差异（Farazmand，2002）。
[17]这也是当下有关国家研究的重要趋势（Migdal，2001），在中国，“地方性国家”概念的提出，也是这一路径的体现（杨雪冬、赖海荣，2009），更为具体的分析，参见第2章。完全区分二者可能很难，例如党政干部可能就会被视为一个行动者，所以，对于具体案例和领域的分析，本研究会做进一步的经验识别。
[18]这种研究方法已经逐渐得到应用，例如，从中央层次来看，张涛（2003）通过对比“一五”计划和“十五”计划文本来追溯我国“政府角色”的转变，吕志奎（2013）通过对改革开放以来的“政府工作报告”进行文本分析讨论“中国政府转型”。从地方政府职能研究来看，王佃利和吕俊平（2011）通过市长文稿的文本分析讨论“城市政府职能的实现”，杨君和王珺（2014）则利用“城市政府工作报告”研究了“地方官员政治承诺可信度”问题。
[19]正如迪尔凯姆（1995：150）所言，“要解释某一较为复杂的社会事实，只有观察它在所有的社会中的全部发展过程才能做到”。
[20]例如，有的学者认为，1949～2008年这60年构成了一个整体性的制度序列（支振锋、臧劢，2009；陈子明，2007）。而朱学勤（2007）则认为，即便是在这期间，1992年也构成了一个明显的制度断裂。
[21]很多作者都将1978年视为政府职能转变的关键时间点（蒋健、刘艳、杜琼，2009；陈毅，2010；青锋、张水海，2013），但是本研究选择1979年而不是1978年，因为1978年作为一个制度“断裂”的点，其经验上的“断裂”特点可能对整体经验的分析形成挑战，所以选择更为具备持续性的1979年作为分析的起点。