宋代城乡社会保障的共同发展与拓展——以南宋《救荒活民书》和朱熹荒政思想对临安荒政实践影响为个例
摘要：宋代的社会保障在中国古代历史上最为完备。从当时的经济发展水平来考量，政府在调动民力的同时总体上做到勉力而为。其突出之处是着力于农村、退休官员和荒政3个方面，使最需要的社会阶层得到更多的保障权益。这种具有公平性、科学性的设计值得借鉴。宋代的社会保障政策注重本朝的实践基础。南宋董煟所著的《救荒活民书》是中国历史上第一部荒政学专著，和南宋思想家朱熹的荒政思想相似，在很大程度上都是对南宋都城临安（今浙江杭州）特别是南宋后期临安荒政实践的总结，又深刻影响了临安的荒政建设，提升了临安的救荒层次。
宋代的社会保障可以分为城乡基本社会保障和荒政救济两个方面。相比于前代来说，宋代不仅注重城乡基本社会保障共同发展、加大对体制内官员的优待，而且大大提升了荒政救济水平。其理念之先进、发展水平之高，非唯超越前代，甚至为明清两代所不及。
一、城乡社会保障的双向拓展
宋代城市化加速后，城镇人口规模扩大较多。过去城镇社会保障主要面向统治阶层。城镇平民不仅人数不多，而且因拥有不动产，有手工业、商业等基本生业，政府的社会保障负担或负担成分相对较少。而城镇人口规模扩张特别是农村人口进入城镇后，其社会保障便成为突出问题。就全社会的社会保障资源分配而言，开始更多地转向城镇。原因主要有三：一是城乡人口拥有的生产资料和社会环境不同。发生灾荒时，农村人口尚有地可耕、有屋可居，且因处于熟人社会而有宗亲近邻相互救济。城镇人口则一般没有自己的生产资料，甚至还会失去住所，且处于陌生人社会而缺乏互助互济机制，所以只能依靠政府救济。二是城镇财政收入大大超过农村。宋代城镇商税、酒税、盐税等收入达到农业两税的2倍以上，城镇的财政支付能力更强。三是城镇贴近权力中心，其局势对政权稳定有直接影响而更受政府重视。城镇还因人口集中、交通便利，救济难度相对较低、效果较好，成本也较低。但总体而言宋代对城镇和农村的社会保障都是比较重视的，基本做到共同发展。虽然支付能力有限，但保障面仍有所扩展。而且除基本社会保障外，现代意义上的社会保障如社会救济、社会福利、优待抚恤等都已出现。
根据政治和社会条件，宋代在城乡确立不同的社会保障主体。城镇主体是政府，农村主体是社会，力有不及政府才介入。城镇的目标是保障居民最低生活需要，稳定社会秩序。农村更主要的是帮助农民恢复生产和养老慈幼，一般只给一次性救济或减免税赋，并通过倡导邻里相助解决困难。当时的仓储体系比较完备，但大多分布在城镇和城镇近郊。城镇人口规模与仓储规模成正比，遭遇灾害时能得到相应的赈济。农村仅有社仓和少数地方性仓储，数量和粮食储量都较少，应对灾害的能力相对有限。仓储对城镇多为赈粜，对农村多为赈贷。农村饥荒如在可承受范围内便自行解决，超出这个范围则由距离农村最近的城镇帮助解决。县级城镇无法解决，则由州（府）或路分以上政府帮助解决。城镇建有较为完善的居养、医药、助葬等济贫机构，受惠面较广，农村仅有居养院和安济坊等少数机构，规模也不如城镇，受益面较小。如《宋会要辑稿·食货六〇》所载建炎至绍兴年间（1127—1162）冬春季收养赈济贫穷者的21次记录中，临安府10次，绍兴府3次，平江府1次，建康府1次，其他城市2次，路分4次，没有直接面向农村的收养。
宋代农村社会保障大体遵循两条原则。一是灾荒救济以重度饥荒为主。将饥荒分为小饥、中饥、大饥3个等级，对应的损失程度分别为二至五成、六成以上至七成、八成以上至十成。北宋时七成以下实行有偿赈粜，八成以上实行无偿赈给。南宋时改为五成以下赈粜，六成以上赈给。无偿赈济的起点在五至七成之间，即中饥与大饥之间。说明救济重点是重度饥荒。赈粜、赈给、赈贷按户等确定。赈粜主要限于贫民。赈给限制最严，均为下户和客户。下户指农村五等户中的四、五等户。客户指靠租佃为生的无地贫民。借贷一般限于三等以下户。据此可知，对农村的灾荒救济目标主要是保障贫民度过饥荒。二是贫穷救济以穷民救济为主。保障对象主要包括5种，即灾害人群、饥荒人群、贫困人口、弱势群体和特殊群体。对灾害人群的保障一般是救急，在灾害发生之后根据灾害的等级及受灾人口的户等进行赈灾。对饥荒人群的保障以救饥为主，与对灾害人群的保障一样具有临时性。对贫困人口和弱势群体的保障类似现代意义上的社会福利。贫困人口主要由社会不公等原因造成；弱势群体是在社会竞争中处于劣势的群体，主要包括残疾人、老人、儿童、妇女等。这两类人多属济贫恤穷的范畴。特殊群体主要包括贫宦、寒士、学生、归正人和少数民族等，对他们多采取优待抚恤。在保障顺序上遵循“若米谷有限，则先从下户给，有余则并及上户”
。属于前述鳏、寡、孤、独的穷民受到更多照顾。《救荒活民书》拾遗《李珏赈济法》载：“将灾伤都分作四等抄札。仁字，系有产税物业之家。义字，系中下户。虽有产税，灾伤实无所收之家。礼字，系五等下户及佃人之田，并薄有艺业，而饥荒难于求趁之人。智字，系孤寡贫弱疾废乞丐之人。除仁字不系赈救，义字赈粜，礼字半济半粜，智字并济，并给历计口如常法。唯济米预散榜文，十日一次委官支。”在非饥荒时期，所谓的济贫之法，也多针对穷民。对穷民的救济主要有3种形式，即减免负担、不定期赏赐和收容养恤。减免负担包括免役、免税、允许留丁侍养等；不定期赏赐主要是赏赐粮食、布帛等生活必需品，有时也有酒、肉等高级食品；收容养恤包括定期提供食物、临时收容、长期收养等。城镇中的大量流浪乞讨人口主要有3种，即饥荒期间的离乡农民、农村失地农民和无依无靠的农村穷民。其中前两种人一般短期滞留，饥荒缓解或找到新的谋生之路会消失。后者则长期滞留城镇，成为职业乞讨者，政府也通过举办济贫机构予以收容。时人认为造成穷民的原因是造物弄人，所谓“天民之穷者”，因此救济穷民的责任不能完全推给社会，“替天行道”的国家也有责任。与此相反，个体的贫困并非国家的责任，而是个人或家族的责任——或者由于个体不够勤奋，或者由于家族未提供足够支持。只有贫困大规模集中发作，政府才施以援手。贫困大规模集中发作即较大规模饥荒的发生。这体现轻济贫重恤穷背后的国家伦理。
宋代农村社会保障体系总体上以民间自建为主，但政府并非无所作为。除给予必要的资助外，政府也倡导并推动建设民间社会保障体系。这个社会保障体系有3层结构，即亲属保障圈、邻里保障圈和政府保障圈。《宋刑统》规定：“诸鳏寡孤独、贫穷老疾，不能自存者，令近亲收养。若无近亲，付乡里安恤。如在路有疾患不能自胜致者，当界官司收付村坊安养，仍加医疗，并勘问所由，具注贯属、患损日移送前所。”一般而言，面对农村的贫困与饥荒问题，亲属保障圈首先发挥作用；保障能力不足或失效时，邻里保障圈开始发挥作用；上述两层保障圈都失效时，则政府保障圈介入。其中，亲属保障圈与邻里保障圈总体属于民间自我保障系统，对农村社会的贫穷和轻度饥荒起到积极的防护作用；政府保障圈则更多在饥荒严重的情况下发挥作用。
亲属保障是以血缘为纽带的互助。尽管世家大族制度在宋代已经解体，新型的近世家族制度兴起，但家族互助的习惯并未改变。在宋人看来：“夫人爪牙之利，不及虎豹；膂力之强，不及熊罴；奔走之疾，不及麋鹿；飞飏之高，不及燕雀。苟非群聚以御外患，则久为异类食矣。是故圣人教人以礼，使知父子之亲。人知爱其父，则知爱其兄弟矣；知爱其祖，则知爱其宗族矣。如枝叶之附于根干、手足之系于身首不可离也。岂徒使其粲然条理以为荣观哉？实欲使相为依庇以扞外患也。”朱熹也指出：“士君子修一家之政，非求富益之也，植德而已尔，积善而已尔……有无欲其相通。凶荒欲其相济，患难欲其相恤，疾病欲其相扶。”在类似思想的影响下，宋人多重视家族互助，范仲淹建立的义庄即其代表。这与中世社会豪强大族对宗族成员的救济类似。用日本学者谷川道雄的话说，形成了所谓的“豪族共同体”或“中世社会共同体”。“贵族实施赈恤，是对大土地经营所蓄积粮食的发放；地域自卫时大土地经营之劳动者的奴客，是作为主家的直属部队而起作用的。如此，贵族的私产为了社会服务而被提供，被公共化，为共同体社会的维持作出了贡献。”南宋思想家吕祖谦《少仪外传》卷下云：“圣人知一族不足以独立也，故又为之甥舅婚媾姻娅以辅之。犹惧其未也，故又慈养百姓以卫之。故爱亲者所以爱其身也，爱民者所以爱其亲也。如是则其身安如泰山，寿如箕翼，他人安得而侮之哉？故自古圣贤未有不先亲九族然后能施及他人者。彼愚者则不然，弃其九族，远其兄弟，欲以专利其身。殊不知身既孤，人斯戕之矣，于利何有哉？故世之人欲爱其身，而弃其宗，乌在其能爱身也？孔子曰：‘均无贫，和无寡，安无倾。’善为家，尽其所有而均之，虽粝食不饱，敝衣不完，人无怨矣。夫怨之所生，生于自私，及有所厚薄也。”在此思想支配下，新型家族制度对同族的救济职能得以保持。家族往往置有族田或义庄用以周济贫困族人。没有设立族田或义庄的家族血缘互助也极为常见。尤其是对于乡绅而言，是否周济族人是衡量其德行高低的标准，也是决定其社会地位的因素。
邻里保障是以地缘关系为基础的互助。从社会学角度看，农村社会是由许多地缘性社区构成的。它们是从事农业活动为主的人群所组成的地域性社会生活共同体。与城镇社区相比，农村社区具有人口密度低、社会结构简单、经济活动简单、阶层分化程度低、传统观念浓厚、文化变迁速度慢等特点。特别是熟人社会特性明显。根据博弈论原理，人处于陌生人社会如城镇更倾向于追求短期利益最大化，即一次性博弈；处于熟人社会如农村则更倾向于多次重复博弈，即追求利益的长期化。宋代农村邻里保障大体有3种形式：一是个体性救济，如富裕个体对居地乡党救济。二是家族合作救济，如几个家族合作救济乡党。三是结社互助。结社通常夹杂业缘、教缘等因素，但最基础的是地缘认同。
政府保障是建立在政府职责基础上的社会安全机制。在第一、第二层保障圈能力不足或失效后，政府保障圈启动。宋代的政府保障圈大体可为3个层次，即县、州（府）、路。其中最下层的县城处于农村保障的最前沿，第二层的州（府）处于县城之后，对县城给予支持。第三层是路分。农村饥荒严重时，以县城常平仓、义仓实施赈济，或低价粜卖、低息借贷，或直接赈给。农村贫民、穷民进入县城时，或集中放赈，或收入居养院。南宋时除上述常规设施外，一些地方政府还自筹经费设立地方性救济设施，以补充常平仓、义仓之不足，特别是设立社仓，使农村居民可以不离乡土而解决常规性春荒和轻度饥荒问题，县城有时不再是救济的最前沿。尽管宋代多数救济政令发自朝廷，但路分是基本的财政区划单位，掌握大量资源，是救济权力的实际持掌者，因此处于政府保障圈的最上层。路分转运使可以在本路之内调配资源，用以支持州（府）救济，直至给县城予以支持。
二、对体制内官员的进一步优待
受文治政治影响，宋代进一步强化对在职老年官员的优待和特殊礼遇，对致仕官员给予物质和精神补偿，去世后还给予一定优恤。按《礼记·曲礼上》所说“士大夫七十而致仕”的古制，文官七十岁、武将八十岁致仕，故六七十岁的老年官员不乏其数。有的到退休年龄还安排散官闲职，元老重臣还可以“落致仕”，即再次出任政府要员。考虑到老年官员年迈力衰、不耐远途跋涉之苦，又规定老年官员可不在远地授官，甚至回乡任职。乾德三年（965）“令吏部流内铨以见任京西南州、县官满一周年者移注西川南北边，归降人及年七十以上者勿复移注”。雍熙四年（987）又规定：“选人年六十，勿注远地；非土人而愿者听。”降低了优礼年龄。也允许亲属就近为官，侍养致仕官员。又行特殊礼遇，如免行礼仪、遣医赐药、存问、奉朝请等。老年官员可免于朝谒、跪拜等。南宋孝宗朝老臣李彦颖“病羸，艰拜起”，孝宗曰：“老者不以筋力为礼。孟享礼繁，特免卿。”建隆元年（960）规定：“文武常参官请病假告过三日，以名闻，当遣太医诊视之。”有时皇帝也亲自去看望生病大臣并赐药。存问即政府派人探望，奉朝请即参加朝会。又沿袭唐代旧制实行致仕官员半俸。淳化元年（990）太宗颁布《致仕官给半俸诏》，规定“曾任文武职事官恩许致仕者，并给半俸”。此后成定制。但也有一些特例。真宗大中祥符五年（1012）“大赦天下，赐致仕官全俸一年”。为鼓励值龄官员主动致仕，景祐三年（1036）仁宗诏令“文武官年及七十者，乞并令自陈致仕，依旧敕与一子官，如分司官给以全俸”。神宗朝开始，只要有政绩，文臣自九品承务郎以上、武臣自从九品三班使臣以上都可全俸致仕。无功绩而有过被强迫致仕则不给俸。徽宗时又规定，侍从以上的高级官员致仕时，除支取半俸外另给职钱和贴职钱。官员获准致仕后可以升迁寄禄官一资或一阶。“国朝凡文武官致仕者皆转一官，或加恩其子孙。”遇皇帝登基、诞辰等大礼，致仕官员还能再升转官阶。四品以上文官和六品以上武官致仕，可以按照官品的高低授予1—3名近亲子弟低级官衔；五品至七品文官和七品武官致仕，如果不愿升转寄禄官官资或官阶，也可荫补1名近亲。以后荫补范围进一步扩大。高级官员不但在致仕时可荫补子孙，致仕后遇郊祀大礼等还可继续荫补。也可为去世的直系亲属封赠官爵，或将所转官回授给祖父母。给致仕官员子孙加官加爵，实际也是对致仕官员养老物质基础的一种补充。官员致仕时，朝廷常赐赠钱物，如钱谷、房屋。岁时佳节、朝廷举行重大庆典之际，一些致仕官与现任官一样也能获得一定赏赐。年老多疾者加赠医药。又给一些致仕的高级官员配备白值（差役）。《宋刑统》还规定致仕官员在法律上保有与现任官相同的特权，如议、请、减、赎等特权。自身及亲属犯罪仍然与现任官员一样可减免刑罚。官员去世后都给予一定优恤，如天子临丧或遣使视丧、恩荫子孙、辍朝和赠封谥号。也有出钱助葬和赐予田宅等。
宋代的官吏多数由科举选拔，人数众多，与此前的贵族不同。他们中的大多数尽管有一定地位和特权，但与普通百姓差别不大，尤其是致仕后，可视作城镇普通居民的一部分。由于财政开支有限，先行提升这一人群的社会保障水平有其合理性，不属政治腐败的范畴。事实上这种优厚使官员能相对保持廉洁，且能较专心履行职责，政绩也就颇为显著。另外，社会保障的完善也使宋代以文士为主的官员有条件从事文化创造，成就了众多文化名人。相反，明代苛待官员，推行“薄俸”政策，在职官俸普遍不能维持生计，除特殊情况外致仕后更无俸禄，仅免徭役。清代虽然有所改善，但相对宋代差距仍不小。在任官俸不高，致仕后按满汉、亲疏以及是否正常致仕之别有食全俸、食半俸、不食俸各种待遇。即便食全俸，因没有了在任的养廉银，也很难维持生计。所以贪污腐败成风，贪污乃至成为许多人为官的价值目标。明代曾采取重典严惩贪污腐败，但屡禁不止。
三、荒政学的建立与社会保障层次提升
南宋董煟所著《救荒活民书》是中国历史上第一部荒政学专著。董煟（? —1217），字季兴，号南隐，德兴（今江西德兴）人。绍熙四年（1193）进士。曾任成都征商（监税）和应城（今湖北应城）、瑞安（今浙江瑞安）、辰溪（今湖南辰溪）县令等职。幼时对北宋名相富弼救治河朔50万饥民一事印象很深，对富弼十分倾慕，立志一旦从政要在救荒活民上有所作为。嘉泰元年（1201）在成都征商职将离任时遇旱灾，尤感荒政建设的重要，遂在对历代荒政系统进行研究的基础上写出3卷本《救荒活民书》。并即呈宁宗，要求颁发给各州（府）、县以致用。宁宗看后大加赞赏，诏令印发。是书上卷考察古代荒政，中卷陈述当朝救荒之策，下卷详备本朝名臣贤士的真知灼见。每条史事后作评语，常发前人所未发。它像一部百科全书，综合反映了各朝救荒大事、救荒措施、荒政制度，总结经验得失，提出可行办法，成为荒政学的拓荒之作，在后世产生极大影响。其中中卷归纳了20种救荒措施，提出完整的救荒思想体系。这个体系主要包括三大部分：一是粮食储备制度，二是赈济策略，三是流通与物价管理。书中还系统阐述了从上到下各级官吏应当履行的救荒职责，提出“厚下”恤民、“仁政”减灾的荒政主张。《救荒活民书》不仅为许多帝王推崇，而且以它为范本的荒政学著作，在元、明、清各代层出不穷。如元人欧阳玄的《拯荒事略》，明人林希元的《荒政丛言》、屠隆的《荒政考》、陈继儒的《煮粥条议》、钟化民的《赈豫纪略》等，清人陆曾禹的《康济录》、俞森的《荒政丛书》、汪志伊的《荒政辑要》、劳潼的《救荒备览》、魏禧的《救荒策》等。另还有许多仿作或改编著作，如元人张大光的《救荒活民类要》，明人朱熊的《救荒活民补遗书》、王崇庆的《救荒补遗》、陈龙正的《救荒策会》等。董煟另著有《寿国脉书》《春秋资讲》《南隐文集》等。
《救荒活民书》归纳的20种救荒措施大体可分为两部分。一是主体部分，所谓“五法”，即常平以赈粜、义仓以赈济、劝分、禁遏籴、不抑价救荒；二是辅助部分，所谓“十五政”，即检旱、减租、贷种、恤农、遣使、弛禁、鬻爵、度僧、治盗、捕蝗、和籴、存恤流民、劝种二麦、通融有无、借贷内库。
董煟主张完善常平仓原有的功能定位。宋代常平仓的设置已经比较完备，但使用中有很多问题，如随意挪用，抑配籴买，设于州（府）、县而未能遍惠农村，不及时易新而耗损，不知变通活用。因常平仓存在弊端，汉元帝时“诸儒多言盐、铁官及北假田官、常平仓可罢，毋与民争利”。董煟却说：“铁可罢，而常平不可罢，但厘革其弊可耳。今乃遽罢之，过矣。”董煟力主保障常平仓的本来用途：“常平之法，专为凶荒赈籴。谷贱则增价而籴，使不害农；谷贵则减价而粜，使不病民。谓之常平者，此也。”并认为入籴备荒不能拘泥于得失。“不可籍数定价，须视岁上、中、下熟一依民间实值，宁每升高于时价一二文以诱其来。”又要“无岁不籴，无岁不粜”，使储米常新。“上熟粜三而舍一，中熟粜二，下熟籴一，此无岁不籴也。小饥则发小熟之敛，中饥则发中熟之敛，大饥则发大熟之敛，此无岁不籴也。”救荒时则可权宜调度。如受灾时可用常平钱到外地循环收籴以济饥民，赈灾结束再返还常平本钱。也可截留上供米比照市价出籴，再以籴米钱起解。常平赈籴不能遍惠农村的主要原因之一是缺乏水脚费（运费），他提议于米价上增加一文充补。
义仓初建于隋代，时也称社仓，唐代沿袭，功能与常平仓相似。但常平仓是官仓，义仓是由政府管理的民仓。常平仓主要用于赈贷，灾荒不十分重时启用；义仓主要用于赈济，灾荒重时启用。董煟指出：“义仓本民间所寄。”“屡言义仓本民间以义掊率寄之于官。凶荒水旱，值以还民。”义仓施行中也存在与常平仓类似的问题，或积而不发，或挪为他用，或私用籴钱，或闭为尘埃。除建议用上述常平仓的办法解决外，董煟还提出加强对老疾贫乏不能自存之人的核实、在青黄未接时赈济、支钱赈济或钱米兼支等措施。
董煟将饥荒分为3等，主张只在小饥时才劝分。劝分中最大的问题是强制劝分。强制劝分易造成“闭粜深藏，以备不测”。董煟认为“以不劝劝之”为上策，即以利益吸引富民自觉发廪救济，所谓“利之所在，自然乐趋”。如劝诱上户或富民出本钱，派牙吏至丰熟处贩米赈贷，事后归还本钱。富民分为两种，一种是生产型的，另一种是贸易型的。前者以地主为代表，后者以商人为代表。劝分时应考虑二者差异，如对无田而富的商人可劝诱其出钱籴贩。北宋吴遵路任通州知州时，“劝诱富豪之家，得钱万贯”，然后租赁海船从别处买进米豆以原价出粜。范仲淹论劝分说：“诚以饥荒之年，人既阙米，官复以认米责之，则其势颇逆。唯俾之出钱，各自运米，其策为最。”如果村坊没有富民，也可十几家集资凑本，在不抑价的条件下自行贩米买卖。
董煟认为有效调配天下粮食才可救荒，而禁遏籴、不抑价方可保障粮食流通。遏籴即禁止外地人收购本地粮食，抑价即人为控制粮价。董煟根据经济学原理提出以适度的价格调节疏导流通的主张，反对完全用行政手段强制干预。范仲淹和包拯就曾以禁遏籴、不抑价成功救荒。如前所述，范仲淹任杭州知州时闹饥荒，谷价高涨达120文。他不但没有抑价，反而将价格增至180文，还多方张贴榜文向外界传达杭州发生饥荒及米价所增之数。逐利的商贾纷至沓来，结果不但客米渐多，价格也降了下来。董煟认识到粮价涨落是短期现象，最多不过两三个月。新米上市，粮价自然就会稳定。所以赞同粮价随行就市，让市场自发调节。
董煟主张以民本原则恤农，通过减租、弛禁、贷种等方式救荒。减租可减轻灾民负担，弛禁则可减轻赈灾成本。古代“关市讥而不征，泽梁无禁”的局面已难以恢复，但至少官办场务应当免税。贷种的目的是为解灾民的燃眉之急，不能过多考虑偿贷牟利。劝种冬麦则可提高复种指数，调整农业种植结构，应对青黄不接。
董煟十分重视灾害现场处置和治理，强调检旱、遣使、治盗、捕蝗、存恤流民等的重要性。一旦发生灾荒即及时遣使检踏，查明灾情。既要预防灾民变为盗贼，也要对盗贼加强治理。除治盗贼可采取非常之法，以儆效尤。必要时可以效法富弼青州赈济流民的方法，对流民进行系统安置和救济。遇蝗灾时通过奖励捕蝗减弱灾害。
董煟认为通融还可辅之以借贷内库、鬻爵、度僧等措施。发官廪、借内库、假军储与劝人发廪、籴贩、劝分相结合，能促进粮食通融。鬻爵和度僧都有很大的负面作用，但在大量灾民面临生命威胁时可作权宜之计。且因饥荒发生仅在数月内，鬻爵和度僧也不至于泛滥。若富民捐纳后未能遽得名器有疑虑，可先给空名告身。
《救荒活民书》第三卷和拾遗辑录历史上许多重要救荒案例和论述，多有独到的创见，极大地丰富了思想内涵。主要体现在如下方面：一是明确皇帝和官员的救荒责任，要求他们身体力行。如《田锡论救灾》一条载北宋田锡直言皇帝是百姓父母，百姓饿死乃皇帝辜负百姓。宰相当调和阴阳、启导皇帝。如王道未融，宰相就辜负了皇帝。如果对救荒处置不力，皇帝就该像禹、汤一样引咎罪己。宣和六年（1124）洪皓在秀州救荒，钱粮且尽，竟截留浙东纲米。后廉访使为之脱罪。《杂记条画》一条指出：“诚心为民，可行即行。一己利害，非所当计。”二是强调注重方法，以多种措施综合救荒。《文彦博减价粜米》一条云：“大抵临事须有术。”《吴遵路赈济》一条载，政府将米散发给灾民，再令他们集柴草由政府收购。冬天时政府再将柴草卖于百姓。这样“官不伤财，民再获利”。为防止蝗灾，吴遵路又劝百姓种植豌豆。“吴遵路知蝗不食豆苗，且虑其遗种为患，故广收豌豆，教民种食。非唯蝗虫不食，次年三四月间民大获其利。”《苏次参赈济法》一条载，为防止抄札不公，苏次参专门“印历一本，用纸半幅，上书某家口数若干，大人若干，小儿若干，合请米若干，实贴于各人门首壁上”。《富弼青州赈济行道》一条分擘画屋舍安泊流民事指挥、晓示流民许令诸般采取营运事指挥、支散流民斛斗画一指挥数篇，记述富弼对赈灾全过程巧妙而周密的安排。三是强调制度规范，倡导创新。要求严格约束官吏在救荒中的行为，尤其是对救灾过程中容易出现问题的环节多加防范。如严管支米用的历子。历子是政府为方便灾民支米核定的凭证。为了防止虚报或遗漏，差官下乡当面填报，而不是差委公人、耆壮抄札。苏轼则重视早作救灾、预先救荒。认为在还没有发生大规模饥荒的时候进行赈济，开支小而救济面宽。所谓“官无大失，而人人受赐”。熙宁八年（1075）两浙旱灾，杭州、苏州饿死数十万人。“本缘天旱米贵，而沈起、张靓之流不先事奏闻，但立赏闭籴，富民皆争藏谷。小民无所得食，流殍既作。然后朝廷知之，始敕运江西及截本路上供米一百二十三万石济之，沿门俵米，拦街散粥，终不能救。”而元祐四年（1089）“浙西数郡先水后旱，灾伤不减熙宁。二圣仁智聪明，于去年十一月中首发德音，截拨本路上供斛斗二十万石赈粜，又于十二月时宽减转运司元祐四年上供斗斛三分之二，为米五千余斛赈粜，尽用其钱买银绢上供，了无一毫亏损县官……又自正月开仓粜常平米，仍免数路税场所收五谷力胜钱，且赐度牒三百道以助赈济。本路帖然，绝无一人饿殍者。此无他，先事处置之力也。由此观之，事豫则立，不豫则废。其祸福相绝如此”。
《救荒活民书》具有很强的思想性，对后来的荒政学和荒政文化影响甚大。这种思想性主要体现在民本、预防和权变3个方面。民本是救荒总的指导思想，是救荒的出发点和落脚点，体现在救荒的各个方面。预防是备荒的指导思想，着眼于减轻灾害或避免灾害发生。权变是治荒的指导思想，着眼于荒政管理。
《救荒活民书》的民本思想主要体现在如下方面：一是以民为本，藏富于民。其卷一云：“哀公问于有若曰：‘年饥，用不足，如之何？’对曰：‘盍彻乎？’曰：‘二，吾犹不足，如之何其彻也？’曰：‘百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？’煟曰：圣贤救荒，大抵以宽征薄赋为先。《书》曰：‘民为邦本，本固邦宁。'”董煟指出：“蓄积藏于民为上藏，于官次之，积而不发者又其最次。”又指出：“尝考周人财用之制，有内府以受其藏，有职内以受其用，宜可以纵一人之欲。然天子无私藏、王后无移用者，以冢宰制财用之。故岁荒民乏，则权或薄征，或散利，皆可以通融算有无。天子敛其财，特以为天下之用，而吾身无与焉。自汉人以私藏归之少府，专供上用，后世因之为私有。于是民虽告病，而上不知恤。海内既贫，而人主独富。凡内库所蓄，欲损尺帛斗粟以及民而重如丘山。盖流弊之极有如庄宗者，可不鉴哉？”针对历史上著名的梁惠王和孟子的那段“寡人之于国也”的话，董煟评价道：“人君平居无事，横征暴敛，不能使民养生，丧死而无憾。一遇水旱，虽移民移粟，孟子以为不知本。”二是视民如伤，全力救济。主张统治者应当不惜牺牲自身利益救荒。“绍兴二十八年平江、绍兴、湖、秀诸处被水，欲除下户积欠，宰执拟令户部具有无损岁计。上曰：‘止令具数，便于内库拨还。朕平时无妄费，所积本欲备水旱尔。本是民间钱，却为民间用，复何所惜？’煟曰：王者以天下为家，不以私藏为意也。高宗拨内库钱，除被水下户之积欠，且曰‘本是民间钱，却为民间用，复何所惜’，真王者之度欤！”三是实行仁政，全面救济。民本思想是行仁政的基础，行仁政是民本思想的重要表现。统治者应当将救荒视作仁政的重要部分，义不容辞地履行责任。
《救荒活民书》虽然重点论述救荒，但对灾害预防也十分重视。书中指出：“盖天下非有水旱之可，而水旱之备者为可。”具体体现在如下方面：一是发展生产，储积备荒。所谓常怀忧患之心，防患于未然。“遗人掌邦之委，积以待施惠。乡里之委，积以恤艰厄。门关之委，积以养老孤。郊里之委，积以待宾客。野鄙之委，积以待羁旅。县都之委，积以待凶荒。”“国无九年之蓄曰不足，无六年之蓄曰急，无三年之蓄曰国非其国也。三年耕必有一年之食，九年耕必有三年之食。以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色，然后天子食，日举以乐。”二是兴利除弊，完善制度。通过建立完善的保障制度，确保储积备荒、受灾赈济以及流民安置均可落实。三是预讲荒政，临事不迷。“救荒无定法，风土不一，山川异宜，唯在预先讲究而已。今欲诸州守臣，到任不以远近，限一月以后询究本州管下诸县、镇可以为救荒之备及其他措置之策。讲求实惠断然可行者，不拘件数，条具奏闻。与斟酌可否，行下责令本州守臣，自守其说。如任内设遇旱涝，即检举施行，不得自有违戾。外委监司，内委台谏，常切觉察。臣谓救荒有赈粜、有赈济、有赈贷三者，其名各不同，而其用亦各有体。诚能识认其体，则实惠及民矣。”官吏要有荒政意识、相关知识以及基本技能等，方才具备救荒能力。
《救荒活民书》指出，荒政主要是一种灾时管理，与农政等其他管理最大的不同在于情况复杂多变，所以处置事务要权变通融。一是突出荒政的特殊性，允许独立处置。一般的农政有规律可循，荒政的处理对象则往往变幻不定，应当认可特定条件下的特殊行政措施。或可一事一议，或可超越行政权限，重在后果考察。二是突出主要矛盾，随机应变。如调节粮价应视丰歉而定。“管仲相桓公，通轻重之权。曰：‘岁有凶穰，故谷有贵贱。民有余则轻之，故人君敛之以轻；民不足则重之，故人君散之以重。使万室之邑有万钟之藏，千室之邑有千钟之藏。故大贾蓄家，不得豪夺吾民矣。'”“上之人当有以通融之，使下无遏籴、抑价、闭粜之患，斯为上也。”三是无拘文法，权宜司法。只要事后可以补救，可以突破一般制度约束行事。“绍兴戊寅户部侍郎赵令衿请将州、县义仓陈米出粜，右仆射沈该等言：‘义仓米在法不应粜籴，恐失预备。’上曰：‘逐郡自有米数。若量粜十之三桩其价，次年复籴，亦何所损？'”“在法陈诉旱伤之限至八月终止，诉在限外，不得受理。昨来臣寮奏请：晚禾成熟乃在八月之后。今旱有浅深，得雨之处有早晚之不同，乞宽期限。得旨展半月。臣寮申请，乞以指挥到县日为始。”
董煟之外，朱熹也提出系统的荒政思想。朱熹的荒政思想主要体现在3个方面：一是竭力推行以社仓为主的救荒措施。社仓隋唐即有，但民办社仓则为朱熹首创。这种社仓不特指某个粮仓，而是一种储粮制度。一般没有专门的仓库而将粮食储于祠堂庙宇。粮食的来源是劝捐或募捐，存丰补欠。粮食周转通过借贷。一般春放秋收，利息为10%。乾道三年（1167）建阳府崇安县（今福建省武夷山市）大水，饥荒严重，朱熹与乡绅刘如愚向知府借常平米600石在开耀乡创社仓，赈贷于饥民。“使贫民岁以中夏受粟于仓，冬则加息什二以偿。岁小不收，则弛其息之半；大侵，则尽弛之。期之以数年，子什其母，则惠足以广而息可遂捐以予民矣。行之累年，人以为便。”计划待息米达到本米10倍时不再收息，只收耗米每石3升。至淳熙八年（1181），除归还常平米外，积社仓米3100石。朱熹将《社仓事目》上奏，孝宗颁其法于四方予以推广，社仓得以在各地普遍建立。真德秀一次就奏请在12县设置社仓100所。后世尊称朱熹为“紫阳仓祖”。二是禳弭救荒的仁政思想。朱熹曾对弟子说：“而今救荒甚可笑。自古救荒只是两说：第一感召和气，以致丰穰；其次只有储蓄之计。若待他饥时理会，更有何策？”他劝谕皇帝畏天敬诚、“正君心”和“为政以德”以弭灾。其《论灾异札子》云：“臣窃思唯间者以来，灾异数见，秋冬雷雹，苦雨伤稼，山摧地陷，无所不有，皆为阴盛阳微之证。陛下虽尝下责躬之诏，出敢谏之令，而天下未豫，复有此怪，亦为阴聚包阳不和而散之象……圣王遇灾而惧，修德正事，故能变灾为祥，其效如此。伏愿陛下视以为法，克己自新，早夜思省，举心动念。出言行事之际，常若皇天上帝临之在上，宗社神灵守之在旁。懔懔然不复敢使一毫私意萌于其间，以烦谴告。而又申敕中外大小之臣，同寅协恭，日夕谋议，以求天意之所在而交修焉。则庶乎灾害日去，而福禄日来矣。臣不胜惓惓爱君忧国之至，取进止。”希望直言朝政阙失、改革弊政以召和气。当天子、臣属、百姓之心皆圣，阴阳相和，自然就不会有灾异发生。但人世间私欲不尽、天理不畅明之时，精祈祷、敬鬼神往往难以感通上苍，所以灾荒频仍。这时，唯一的补救措施，“莫若宽其税赋，弛其逋负，然后可以慰悦其心而感召和气也”。朱熹在地方任官时，很大程度上借感召和气“以免谴告”，为自己大力推行荒政开道。“凡请于朝，言无不尽。官物之检放、倚阁、蠲减、除豁、带纳，如秋苗、夏税、木炭、月椿、经总制钱之属，各视其色目为之条奏。或至三四，不得请不已。并奏请截留纲运，乞转运、常平两司发钱米充军粮、备赈济，申严邻路断港遏籴之禁。选官吏授以方略，俾视境内，俱知荒歉分数、户口多寡、蓄积虚实，通商劝分，多所全活。其设施次第，人争传录以为法。”实际上形成了禳弭治世方法。禳弭救荒虽有迷信成分，但“感召和气”也含有人情世理。三是以安民、恤民为主旨的民本观。朱熹认为政府应该关心百姓疾苦，“量入为出，罢去冗费，而恶除无名之赋，方能救百姓于汤火之中。若不认百姓是自家百姓，便不恤”。他曾对孝宗说：“臣窃闻陆贽有言：民者邦之本，财者民之心。其心伤则本伤，其本伤则干凋瘁而根柢蹶拔矣。推此言之，则今日所以勤恤民隐，莫若宽其税赋、弛其逋负，然后可以慰悦其心而感召和气。”
董煟和朱熹等的荒政学思想对南宋都城临安特别是南宋后期的临安影响甚大。在其指导下，执政者对灾害做了更多预防措施，事后处置更有经验，方法也更得当。据文献记载，两宋发生的自然灾害主要有水灾、旱灾、虫灾、瘟疫、地震、雪灾、风灾、雹灾、霜灾、鼠灾与沙尘暴等10余种。邓云特（邓拓）民国26年（1937）所著《中国救荒史》对灾害发生次数有过统计。邱云飞《中国灾害通史》（宋代卷）统计所得数字更大，计约发生水、旱、虫、震、疫、沙尘、风、雹、霜等9类灾害1543次，其中水灾628次，旱灾259次，虫灾168次，地震127次，瘟疫49次，沙尘69次，风灾109次，雹灾121次，霜灾13次。另有人统计出更大的数字。据《宋史》《宋史全文》《文献通考》《宋会要辑稿》等不完全统计，宋代发生水灾1000余次，南宋稍少。宋代立国320年约265年有水灾，其中南宋152年间约124年。宋代发生旱蝗灾500余次，南宋稍多于北宋。宋代约226年有旱蝗灾，其中南宋约110年。这些灾害大多涉及北宋杭州和南宋临安即今杭州市域。北宋因赈灾不力引发的政治危机较多，如太宗淳化四年（993）青城王小波、李顺起义，仁宗庆历三年（1043）商山张海、郭邈山、李铁枪起义，哲宗元祐六年（1091）庐州、寿州灾民起义，南宋则较少见。临安则基本未发生此类情况。这与政府加强荒政管理有关。
宋代的社会保障不只是传统荒政的简单延续和发展，而已经上升到调节社会关系、维持社会稳定、保障社会正常运作的层面，具有明显的先进性：一是广泛性。首先是救济对象的广泛性。除了灾荒之民，更主要的是普通贫乏居民、老弱病残之人、鳏寡孤独者、流浪乞丐、遗弃婴幼儿、无主枯骨以及生活困难的官宦士人等，使社会保障由恩赐转为百姓普遍享有的社会权利，有公民权利的意味。实施救济的主体在很大程度已由近亲和乡人转为政府。其次是救济历时的长久性。政府救济在南宋时已覆盖人从生到死的各个阶段。二是多样性。救济内容除提供粮食等必需品外，还有临时性住房、炭薪、医药、钱，乃至死亡安葬、幼儿哺乳、儿童教育和生计出路等，涉及不同救济对象的各种需求。由于对社会保障的重视程度远远超过此前各代，很少因此引发大规模社会冲突。三是制度性。包括救济措施的法规化和救济活动的制度化。不仅对救济对象有明确的界定，而且围绕各种救济活动的程序和标准先后颁布一系列法规。四是多元性。救济主体既有政府，也有士大夫、乡绅、富商、僧侣等。
宋代的社会保障政策不仅有前代的经验，而且有本朝的实践基础。《救荒活民书》和朱熹的荒政思想在很大程度上是对包括宋代杭州特别是南宋临安荒政实践的总结，其荒政学思想则深刻影响了临安的荒政建设，提升了临安的救荒层次。其中归纳的20种救荒措施大部分曾在临安实施，包括许多在外地没有条件实施的部分。
（吴昌，浙江省社会科学院历史所研究员，周膺，男，杭州市社会科学院）