第一章 40年来粤港澳经贸合作的阶段
改革开放40年来，从经贸合作制度的演进角度来看，粤港澳合作大致经历了三个阶段，并表现出不同的合作模式与合作机理。即改革开放后基于要素禀赋发挥各自比较优势的“前店后厂”制造业分工合作阶段、中国加入WTO后在CEPA框架下基于服务业市场开放的服务业分工合作阶段和构建全面开放新格局下推动营商环境对接的粤港澳深度融合发展阶段。粤港澳“前店后厂”的制造业分工合作模式推动了珠三角地区的工业化和城市化，港澳特区经济也转型为以服务业为主的经济；而CEPA框架下的粤港澳服务业合作和服务贸易自由化促进了内地“边境之后”的制度创新，为服务市场开放积累了经验，港澳特区的服务功能也得到进一步巩固与加强。新时代推动营商环境对接，促进粤港澳融合发展，携手参与“一带一路”建设和共建国际科技创新中心，对于建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群具有重大的意义。
第一节 以“前店后厂”为特征的制造业分工合作阶段
广东与港澳的经济合作关系，是中国内地与港澳经济关系的重要组成部分。广东毗邻港澳，历史上粤港澳之间的经济关系一贯很密切，三地的商品、资金、人员的流动几乎没有什么限制。[1]港澳是广东走向国际市场的通道。20世纪50年代初至1978年，因朝鲜战争以美国为首的联合国对我国内地实行禁运和国内实行封闭的政策，内地与港澳之间的经济往来下降为有限的商品贸易关系。当时，广东出口至港澳地区的产品主要是农副产品，占出口总值的五六成，供当地居民消费，通过他们转口至第三地的货物很少，对港澳的贸易盈余是内地外汇储备的重要来源。总之，三地间的贸易停留在互通有无、调剂余缺的阶段。[2]而“二战”后的香港，则走上了工业化的道路，经过工业化时期的高速经济增长，成为战后新兴工业化经济体和亚洲“四小龙”之一。
到20世纪70年代末期，香港工业发展面临劳动力短缺的压力，而且经济飞速发展带来的高租金、高工资直接导致了劳动密集型制造业的经营成本上升，影响了香港工业品在国际市场上的竞争力。一方面，劳工短缺问题严重影响着各经济行业尤其是劳动密集型制造业的发展。据统计，80年代后期香港的失业率一度低至1.1 %的历史水平，就业不足率仅0.8%，实际上已达到全民充分就业。另一方面，在当时，制造业工人的平均工资不及服务业人员平均收入的六成，在吸引劳动力方面明显处于劣势。而且，70年代以来香港的土地和劳工成本持续大幅上升，港产品出口每扩大1倍，工业用地价格就上涨3倍，而劳动人口的平均工资水平更是由80年代初期的1500港元攀升到90年代中期的10000港元以上。因此，在全球价值链的分工体系中，香港劳动密集型轻型消费品制造业已完全失去了比较优势和竞争优势。
1978年12月18—22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议召开，全会决定把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上。在1979年中央批准设立的四个“经济特区”中，深圳和珠海两个经济特区分别毗邻香港和澳门。1984年广州又被列为首批14个沿海开放城市之一。1985年，除广州、深圳和珠海之外的总面积4.26万平方公里的大珠江三角洲6市21县也被划为沿海经济开放区。[3]中央赋予广东改革开放“先行一步”的特殊政策，要求开放区按“贸—工—农”方针来调整生产结构，强调要“大抓出口和创汇”，为“增加我国的外汇收入多做贡献”。同时，有关建立商品经济的经济体制改革探索也在珠江三角洲率先进行试验。例如，调整农产品价格，打破“以粮为纲”，加快农业结构调整；推行财政包干制，解决地方政府兴办乡镇企业的动力。因此，珠江三角洲凭借率先开放改革的“天时”、毗邻港澳的“地利”和华侨华人众多的“人和”等有利条件，成为香港劳动密集型制造业转移的理想场所。
改革开放初期，粤港澳之间的经济贸易关系迅速发展（见表1—1）。在出口方面，1979年广东出口总额为17.02亿美元，其中对港澳的出口达到8.73亿美元，占5 1.30%；至1985年广东出口总额达到29.53亿美元，其中对港澳的出口达到21.68亿美元，占比已提高到73.42%。在进口方面，1980年广东进口总额为3.56亿美元，其中自港澳的进口为1.28亿美元，占35.96%；至1985年广东进口总额达到24.26亿美元，其中自港澳的进口达到22.1 1亿美元，占比已提高到91.14%。从全国来看，1984年香港向中国内地的出口是1978年的133倍，包括纺织纱线、电器及零件、电信器材、机械设备、汽车及钟表等港制品输入内地总值大幅增加。在改革开放初期，内地从香港取得外汇和所需物资，而香港的经济繁荣也有赖于内地市场的支持。[4]可以说，在世界经济普遍发生危机的情况下香港仍能保持较高的速度，很大程度上得益于内地的改革开放。
表1—1 广东省与港澳地区历年的贸易状况（单位：亿美元）
资料来源：《广东统计年鉴》，相应各年。
在利用港澳资金方面，国家也给予了广东一系列的优惠措施，1980年、1984年和1988年三次下放利用外资的审批权限，使得港澳厂商投资的中小型加工装配、补偿贸易项目可以简化审批手续，及时转入广东生产；当时各级地方政府纷纷出台优惠的招商引资政策，一些项目免征地方所得税和一些增值税，比如外资企业及从事加工贸易企业项目进口设备的免进口税优惠；对港澳同胞投资的企业所得税减免幅度较其他外资更大；同时港澳投资企业经常得到当地政府在土地人员、水电等配置设施方面的支持，在一些清关、转厂等其他方面可以得到帮助。总体上讲，广东在执行具体政策上态度灵活，具有弹性。加上廉价又丰富的劳动力和技术人员源源不断地从其他省区来到珠江三角洲。这些有利条件吸引了大量香港制造业资本在珠江三角洲的投资（见表1—2）。1979—1984年，广东省利用港澳资金协议合作宗数49929个，协议规定利用金额674286万美元，实际利用金额182938万美元。至1984年珠三角6个城市利用外资签订合同、合同协议金额及实际利用外资已占全国295个城市的60%左右。
表1—2 广东省利用港澳资金基本情况
注：1979—1999年的数字未包括澳门的统计数。
资料来源：张伯鉴等：《香港投资企业广东的发展前景》，广东省贸易外经统计资料，2000年。
1984年9月26日，英国政府与中国政府签署了关于香港问题的联合声明，声明中国于1997年7月1日从英国收回香港主权。中英两国政府关于香港前途问题协议的草案，为香港的稳定繁荣创造了良好的政治前提。而中央十二届三中全会进一步开放的对外政策，则为内地与香港贸易发展描绘了广阔的经济前景。因此，香港制造业厂商经过20世纪80年代初期的摸索、试探后，从80年代中期开始大规模将劳动密集型产业的加工工序或装配环节内迁至以广东珠江三角洲为核心的南中国地区。在80年代中期，香港在广东的工厂雇用人数为在港人数的8倍，在广东的投资占在港投资的22%[5]。至90年代初，包括成衣、纺织、塑胶、电子和精密仪器等劳动密集型或轻型消费品产业的主要生产加工工序都转移到邻近的珠江三角洲地区。
进入80年代中期后广东利用港澳资金大幅度增加（见表1—2）。1985—1999年广东省与港澳商人共签订利用外资合同15 1995宗，合同利用港澳资金约1323.2亿美元，实际利用港澳资金约761.3亿美元，占广东省实际利用外资的76.7%。其中，1999年广东协议利用港澳资金约45.9亿美元，实际利用港澳资金85.6亿美元。从表中可以看出，1992年邓小平南方谈话后，广东吸引港澳资金达到了一个新的高度。从全部外资的情况来看（见表1—3）,1979年改革开放初期，广东（包括现在的海南省在内）实际利用外资额仅为9100万美元，到1985年快速增加到91910万美元，1999年广东省实际利用外资高达144.74亿美元，占全国利用外资金额526.59亿美元的27.5 %，成为全国吸引外资最多的地区之一。
在这一过程中，港澳把加工业的市场开发、设计、采购、产品销售、管理等产前和产后工序留在本地。因此，在香港总部是很小的以家庭式中小企业负责生产的组织和协调、分配（有时也向广东的工厂派遣一些高层管理人员），而在广东的工厂则可能达到几百人直至几千人的规模。这种区域生产分工关系在当时的粤港合作中被形象地称为“前店后厂”模式（见图1—1）。[6]在粤港两地形成的这一制造业分工合作格局中，香港商人发挥的是“店”的功能，他们直接与国际市场联系，负责订单处理、购买原材料、供给成品及半成品和资金调配等主要环节，保持着对生产、营销、设计等环节的控制、协调，而珠江三角洲的企业则进行产品的加工和制造，扮演“工厂”的角色。
图1—1 粤港“前店后厂”合作模式
粤港澳制造业领域的分工合作不仅受到低成本和优惠条件的影响，还是20世纪80年代经济全球化的结果，跨国公司在世界范围内开展资源配置和推动大规模资本流动，改革开放后的珠三角地区成为劳动密集型加工业的新生产基地。因此，粤港澳工业合作是以港澳厂商在70年代末期到广东省开展“三来一补”[7]业务作为起步的。随着港澳厂商对广东投资环境的熟悉和对内地改革开放政策的坚定信心，他们才逐步举办“三资”企业。从广东外贸出口结构和实际利用外资结构的变迁中，我们可以看出“三来一补”和“三资”企业这两种基本形式的发展态势。由于港澳资本在广东利用外资总额中有八成左右的比重，在广东开展“三来一补”业务的主要港澳企业，广东的“三资”企业绝大多数是港澳资本所兴办，所以我们可以用全部“三来一补”和“三资”企业的情况来代替自港澳部分的情况。
表1—3列出了1979年以来广东省实际利用外资的总额和结构。从中可以看出，自改革开放以来，与“三来一补”相比，“三资”企业实际利用外资额从一开始（除1979年外）就占绝对的优势。1990年以后，“三资”企业形式的外资在全部外资中的比重跃升70%以上，1994年以来更是超过了80%；而“三来一补”利用外资在全部外资中的比重从来就低于“三资”企业，在1989年下降到10%以下，1993年后不足1 %。虽然“三资”企业的投资行业远不止于工业，但有数据表明，香港在广东省的全部投资中有86%分布于出口加工业。
表1-3 1979-1999年广东省实际利用外资（单位：万美元）
表1-3 1979-1999年广东省实际利用外资（单位：万美元）续表
资料来源：《广东统计年鉴》，相应各年。
从表面上看，这仅仅是一种建立在两地经济比较优势基础上的制造业产业转移或迁移现象。因此，国内把香港制造业大规模向内地的投资设厂也普遍称为“产业转移”。从严格意义上讲，“前店后厂”模式与“产业转移”现象是有本质上的区别的。“产业转移”是指整个产业从一个经济地区向其他地区转移，而“前店后厂”则是区域产业分工和集聚经济的形成过程。[8]即随着“前店后厂”的制造业分工协作新格局的出现，香港发展成为中国内地尤其是以珠江三角洲为核心的华南地区的工业支援中心，而珠江三角洲则成为香港制造业的生产基地。从微观层面来看，随着加工装配环节的北移，香港本地制造商越来越专注于制造业的生产服务环节。根据香港贸易发展局1991年对2895间香港公司的一份调查研究报告，制造业大规模北移后，留在香港的公司主要从事贸易融资档案处理、业务洽谈、运输、产品设计、商品买卖、研究与发展、市场推广、市场研究、售后服务等活动。香港因此出现生产性服务业的集聚效应，而从事产品加工和制造的企业则集中在珠江三角洲。在整个20世纪80年代，珠江三角洲成为世界上增长最快的出口型制造业地区。
从改革开放以来粤港两地经济合作关系的整体来看，在1997年香港回归之前，两地的“前店后厂”合作模式完全是在缺乏政府支持下的以私人合作为主的自由市场行为。这种产业分工合作在客观上是建立在比较优势的基础上，即香港与珠江三角洲在要素禀赋及经济发展水平方面的差异，香港主要向珠江三角洲输出资金、技术、设备等要素并与珠江三角洲的劳动力、土地等要素相结合。因此，在“前店后厂”的产业分工过程中，香港与珠江三角洲地区经济相互促进的发展在很大程度上是受双方利益驱动的自由发展的结果，尤其是香港经济的发展一直是在没有明确的政府工业政策和科技政策下的企业家独立奋斗的结果。在这种自由发展政策的主导下，粤港两地所形成的经济合作关系也是在缺乏明确的政府之间产业与技术合作政策之下的自由合作关系。这一自由合作关系实际上是由独立的港商与内地（主要在珠江三角洲地区）企业形成的一种松散的自由联系，因此缺乏整体的和战略的合作计划和动机。
在粤港两地“前店后厂”的制造业分工合作模式中，无论是香港还是珠江三角洲地区的企业都主要是在这一分工合作下寻求企业的增长扩张，香港的企业并没有充分利用内地丰富的研究和发展资源，只是将珠江三角洲的工厂作为其扩大生产、降低成本的企业规模经济方式，而珠江三角洲的企业也只在非常有限的程度上借助于引进外资和技术而对传统产业进行改造，因此，其产业高度和技术能力都还没有超越香港工业化时期加工业的水平。例如，当时对东莞市4500家“三来一补”和“三资”企业的一份调查表明，劳动密集型企业占87%，技术密集型仅占10.5%。而这些企业所引进的技术设备中，平均每台不到9000港元的廉价设备占到90%以上，技术水平较高的设备仅占7.2%[9]。MIT在1996年发表的有关香港制造业状况及前景的调研报告也大致说明了香港制造业是如何通过与珠江三角洲建立起新的劳动分工关系来实现规模扩张的。[10]该报告的调查显示，在1997年，香港制造业企业在港和在内地的工厂雇用有500万人，比1984年高峰时期还高出5倍。在广东境内，尤其集中在珠江三角洲地区，直接受雇于香港公司的工人超过400万人，这个数字相当于香港整个制造业就业工人数的4倍。
从另一角度来看，这种市场自发的调协机制在客观上也促进了珠江三角洲地区集聚经济的形成。自20世纪80年代以来，珠江三角洲的外贸出口水平一直占据全国重要的地位，这种外向型加工贸易能够长期发挥其国际竞争优势，在很大程度上得益于集聚经济在生产和供给上的灵活性以及对国际市场需求反应的快捷性。[11]另外，珠江三角洲是我国率先推行市场化改革与对外开放政策的地区，较早形成了市场经济的创业精神和创业活力，这无疑大大降低了集聚经济和出口网络的交易成本。[12]而作为全球最成熟的市场经济体，香港由新兴工业化经济体逐渐向国际贸易、金融、信息和服务中心的服务经济体转变，充当了珠江三角洲制造业基地的“服务总部”的角色，并承担组织协调生产，以及原材料、机器设备的国际化采购、商品的分销和信息收集等功能。
综上所述，通过“三来一补”、“三资”企业和直接引进先进技术等方式，相当一部分香港制造业生产能力向广东转移。结果既刺激了广东对香港的机械设备、原材料的进口，又扩大了广东工业制成品出口，从而促进了两地间商品贸易额的增长。生产要素的流动，也使粤港澳制造业结构在互利的基础上顺利地进行调整。香港向广东转移部分中档、低档，主要是劳动密集型成品生产能力，同时逐步向服务经济转型。在同一过程中，广东的工业则提高了技术水平、生产能力和出口竞争力。当然，这种调整并没有消除粤港澳制造业的共同弱点：技术层次低，原材料工业薄弱，等等。因此，进入20世纪90年代后期，随着港澳相继回归后，寻求服务业合作以推动粤港澳各自产业结构调整与升级成为粤港澳制度性合作的根本动力。
第二节 以市场开放为基础的服务业分工合作阶段
20世纪90年代以来，世界出现经济全球体化和区域一体化齐头并进的态势。1993年12月15日，关贸总协定第8轮谈判（即乌拉圭回合）谈判取得重大进展，批准建立世界贸易组织。从1995年1月1日起，由世界贸易组织（World Trade Organization,WTO）取代关贸总协定。经济全球化虽然是非常理想的选择，但鉴于各国各自的政治经济差异大，现实的做法是经贸联系密切、地理毗邻的国家或经济体之间建立区域经济一体化，这实际上是“最适度货币区理论”的实际体现[13]。亚洲金融风暴后，世界经济自由化更多地表现为区域集团内部的贸易自由化，各式各样的区域经贸协议和自由贸易协议不断浮现。1997年香港回归和1999年澳门回归，在“一国两制”下港澳特区政府相继成立，这为中国内地与港澳建立更密切的经贸关系提供了条件。
1999年1 1月中美两国签署关于中国加入世界贸易组织的双边协议。2001年底中国正式加入WTO，无条件获得了多边最惠国待遇和国民待遇，使成员国大大减少、取消了对我国的各种歧视性措施，实行较多的关税减让，逐渐取消特别关税和某些关税措施（如配额、许可证），美国、欧盟等国家取消对中国绝大多数商品的数量限制，中国也进一步扩大对外开放，大幅度下调关税。中国加入WTO对粤港澳经贸关系产生了积极的影响，促进了广东进出口贸易和贸易结构升级，尤其是加工贸易的规模以及香港离岸贸易和服务贸易的发展。同时，中国加入WTO将逐步扩大市场开放，对外资企业给予国民待遇，建立公平透明的投资环境。随着内地与世界各国的经贸投资活动不断扩大，港澳地区作为中国内地对外贸易投资的桥梁面临挑战，对欧美发达市场的粤港澳贸易合作也面临日益激烈的竞争。内地与港澳的经贸投资合作关系有必要随着上述贸易条件和贸易环境的变化做出相应的对策。
进入20世纪90年代后，香港经济发展的内部条件也发生了变化。服务业的急剧扩张以及由此带动的经济快速增长引发了香港内部需求的过热，引发了以高通胀、高地价为特征的经济泡沫，持续的高通货膨胀、高楼价和高租金令本地的生产经营成本大幅上升，并严重侵蚀了香港经济的国际竞争力。[14]从外部发展环境来看，随着珠江三角洲及内地沿海地区的基础设施、金融服务、远洋运输以及部分工业支援性服务的不断发展及提升，港资在珠江三角洲的制造业及内地企业对香港专业服务及融资的依赖逐渐减少，加上香港多年形成的房地产泡沫的破灭，1997年之后香港金融服务业的服务量开始逐渐收缩，显露了“产业空洞化”引起的结构性问题。因此，香港面临着在“前店后厂”模式的基础上，加强与珠江三角洲在生产性服务业领域的合作，以延伸和扩大香港服务业的市场空间。
1997年香港回归后，粤港两地政府也具有加强生产性服务业领域合作的动力。[15]一方面，香港特区政府制定了第三次经济转型的策略，提出通过运用新知识、新技术、提供高增值的服务，推动新的增长，以巩固和发展其国际金融中心、商业服务、信息及物流中心和旅游中心的地位。[16]这就要求将一些低端的生产性服务业转移到低成本的珠江三角洲地区。另一方面，进入20世纪90年代中期后，珠江三角洲的轻型劳动密集型产业也面临升级的压力，广东省希望粤港两地创新“前店后厂”分工合作模式，形成多领域、多层次经济合作关系，将合作内容从大规模的制造业合作向技术创新与产业升级方面转变，加大力度引进香港的现代服务业投资。
粤港两地加强生产性服务业的合作还面临一些有利条件。中国加入WTO以来，服务业对外开放的步伐大大加快，为香港服务业进入中国内地市场尤其是珠江三角洲带来了发展机遇。同时，中国加入WTO意味着中国经济将全面融入全球市场，中国全方位对外开放必将吸引更多的跨国企业到中国内地投资，新来的投资者多数仍会以香港为跳板，在香港设立总部或办事处。因此，在未来很长的时期，香港不仅将继续成为跨国公司的地区总部，而且将成为中国企业进入海外市场的总部和服务中心。无疑，中国加入WTO之后，香港作为亚洲国际大都会的地位将不断得到巩固和加强。
为了解决香港经济结构转型所面临的难题，《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（香港CEPA）在2003年6月29日正式签订。同时，为促进澳门经济适应多元化发展，2003年9月29日《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（澳门CEPA）正式签订。CEPA签订是港澳与内地一体化过程中的一个重要的体制性突破。CEPA中有关货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化的各项措施，大大消除了香港与内地在贸易、投资方面的制度性障碍，标志着港澳和内地的经济合作关系已进入一个通过制度性安排去规范和推动经济整合的新阶段，这为粤港澳三地在更宽更广领域的经济合作奠定了良好的基础。
在上述多种因素的作用下，从1994年开始港资正式涉足珠江三角洲的金融、保险业，香港恒生银行于1996年直接在广州设立了分行，同时在香港的中资机构和企业也利用香港回归之际，在香港加快了发展步伐，扩大了投资与业务范围，并逐步增加了中资企业在香港资本市场的影响。由于珠江三角洲具有较低的技术人员成本，港澳与珠江三角洲建立服务业的产业链合作，不仅可以提高港澳服务业的国际竞争力，而且可以加快珠江三角洲服务业的发展。事实上，CEPA实施以来，服务业的跨境投资成效显著，根据有关统计数据，仅2008年港澳服务业在广东的投资项目就达到3160个，同比增长了57%左右，其中服务业投资占香港在广东总投资项目的41 %。从上述粤港两地产业分工协作的关系来看，从早期港商在珠江三角洲的直接投资，到20世纪90年代推动外商在珠江三角洲的大规模直接投资，香港都担负着核心城市的功能，并以此带动了珠江三角洲制造业竞争力的提升。[17]
在2003年8月5日召开的粤港合作联席会议第六次会议上，粤港双方达成“粤主制造、港主服务”的共识，明确了香港与广东经济发展的定位。双方一致认为要进一步促进优势互补，推进两地资源的更充分整合，把广东的制造业、技术、市场、劳动力、资源优势，与香港的国际商贸、金融、管理、人才等优势结合起来，促进香港作为商贸物流平台与广东作为世界制造业基地的整合，共同营造珠江三角洲制造业和服务业并举的格局，提高整体国际竞争力，实现共同繁荣和发展。
就香港与内地生产性服务业的大致分工合作关系，香港贸易发展局在2006年3月至6月对682家香港出口商进行的一项问卷调查结果表明，一些附加值较低的贸易支援活动，如生产及运输安排，确实已跟随制造业外移（主要在珠江三角洲）。在贸易活动中，出口商转而以香港作为营运及控制中心，协调及管理在内地和世界各地的业务。他们在香港从事附加值较高的服务，沿着全球生产价值链向上发展。同时，出口商有策略地安排在香港及内地的活动，充分利用两地的比较优势及经济互补性（见图1—2）。这一调查结果也进一步说明，香港出口商仍根据不同地方的优势来分布其业务。技术要求较低的劳力密集活动，所在地点主要取决于劳工成本，非耐用品生产通常属于这一类别。至于采购及运输安排，由于属于标准化活动，竞争力也主要由成本推动，因此进行地点必须与生产地点接近。此外，对于知识及资讯主导的活动，如总部功能、财务及会计、销售及市场推广、贸易融资等，贸易商较关心的是所在地的营商环境、资金及资讯流通、基础设施支援、知识产权保护等。
图1—2 全球供应链中香港出口商在粤港两地所专注的活动
资料来源：《香港工贸的发展和贡献》，香港贸易发展局研究报告，2006年1 1月23日。
与“前店后厂”的制造业分工合作相比，港澳相继回归后在CEPA框架下的粤港澳服务业分工合作是一种制度性合作，具有政府与市场双重推动的特征。亚洲金融危机爆发后，粤港两地都具有寻求在政府明确的产业和技术政策之下的经济合作动机，而1997年香港正式回归祖国为各个层面的政府合作提供了可能性。[18]因此，1998年3月“粤港联席会议机制”正式建立。随着国内区域经济一体化和区域经济竞争格局加剧，香港特区政府和社会各界达成共识，也认为需要进一步整合港澳珠江三角洲区域经济。例如，2002年7月香港特区政府设立了驻粤经济贸易办事处，专职于香港与广东的经济合作与贸易关系事务，有计划地加强香港与内地的联络和交流。2004年6月，泛珠江三角洲合作框架建立后，驻粤经济贸易办事处的服务范围扩展到福建、江西、广东、广西和海南5省区。
除政府官方机构外，香港准公有团体也建立或者扩大它们的分支机构来扩展它们的服务范围。作为香港传统的全球经济贸易推广机构，香港贸易发展局在全球有40多个办事处，其中在内地有包括广州在内的11个城市。香港生产力促进局一直致力于粤港一体化，并且帮助香港企业从2003年签订的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）中获得更多的商业机会。目前，香港生产力促进局已经把它的服务网络扩展到整个珠江三角洲和广东其他地区。香港生产力促进局在东莞、广州和深圳的附属咨询公司加强了香港生产力促进局驻广州办事处的作用。最后，香港中华总商会建立了中国委员会，香港工业总会设立珠江三角洲委员会，为它们在珠江三角洲以及其他地区的会员企业服务。
2003年CEPA签订后，又陆续签署了10个补充协议、《CEPA广东协议》、《CEPA服务贸易协议》、《CEPA经济技术合作协议》、《CEPA投资协议》等。经过持续多年的改进，2013年签订的《CEPA广东协议》确立了广东对港资服务业实施“准入前国民待遇+负面清单”的投资管理模式，同时2015年签订的《CEPA服务贸易协议》将内地对港澳开放服务部门扩大到153个，涉及世界贸易组织160个服务部门的95.6%。其中，就“商业存在”的服务模式，62个部门实现国民待遇；使用负面清单的领域，限制性措施仅120项；使用正面清单的领域，新增开放措施28项。基本实现了内地全境与香港的服务贸易自由化。在CEPA框架下逐步向港澳开放服务业领域，加快香港服务业进入内地尤其是珠江三角洲地区的步伐，促进了香港与内地服务贸易合作发展（见表1—4）。同时，CEPA框架下服务贸易合作增强了香港作为国际企业营运基地的角色，巩固香港国际金融中心、国际航运中心、国际信息中心和国际物流中心的地位。
表1-4 香港服务贸易发展状况（单位：百万港元；%）
表1-4 香港服务贸易发展状况（单位：百万港元；%）续表
资料来源：香港统计处，统计图表及数据集，表083“按主要目的地划分的服务输出”和表084“按主要来源地划分的服务输入”。
为贯彻落实CEPA、提升粤港澳经济合作层次，2008年广东省开展深化粤港澳合作专题调研，把服务业合作放在寻求突破的重点位置，并向中央提交《关于服务业对港澳开放在广东先行先试的政策建议》。2008年6月，中央同意在CEPA框架下出台服务业对港澳开放在广东先行先试的政策措施。从2008年的CEPA补充协议五至2013年CEPA补充协议十，内地对香港、澳门服务业开放在广东先行先试政策措施分别达到79项、68项，涉及银行、证券、保险、建筑、会计等28个领域，部分政策措施在总结经验的基础上已经推广至全国。在CEPA基础上，中央出台服务业对港澳开放在广东先行先试政策措施，推动粤港澳从制造业“前店后厂”向服务业“先行先试”合作转型提升，率先实现粤港澳服务贸易自由化，为内地服务业开放和服务贸易发展积累了经验。
201 1年8月，时任国务院副总理李克强同志在香港宣布，到“十二五”规划末期，将通过CEPA基本实现内地和香港服务贸易自由化。为贯彻落实中央的部署要求，广东省提出在2014年底率先基本实现粤港澳服务贸易自由化的目标，并研究出台了率先基本实现粤港澳服务贸易自由化的《规划纲要》和《行动计划》两份文件，着力推动粤港澳服务业合作的广度和深度。2014年12月，《CEPA关于内地在广东与香港（澳门）率先基本实现服务贸易自由化的协议》正式签署，以“准入前国民待遇+负面清单”的开放模式，向港澳开放153个服务贸易部门，开放度达95.6%。2015年3月1日，服务贸易自由化协议正式实施。广东省制定出台《深入推进粤港澳服务贸易自由化的实施意见》，提出8个服务领域27项重点工作任务；在全省建设首批13个粤港澳服务贸易合作示范基地；推动涉港澳投资、工商登记等配套改革，对港澳公司投资实行备案制度，对全省地方性政府规章和规范性文件进行清理；在港澳举办CEPA服务贸易自由化政策宣讲会，扎实推进粤港澳服务贸易自由化协议落实。
国际金融危机爆发后，2008年12月国务院批复《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》（以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》也指出，“支持珠江三角洲地区与港澳地区在现代服务业领域的深度合作，重点发展金融业、会展业、物流业、信息服务业、科技服务业、服务业、外包服务业、文化创意产业、总部经济和旅游业，全面提升服务业发展水平”。《规划纲要》进一步指出，珠江三角洲地区建设现代服务业基地的战略定位是“发展与香港国际金融中心相配套的现代服务业体系，建设与港澳地区错位发展的国际航运、物流、贸易、会展、旅游和创新中心”。《规划纲要》还从国家发展战略层面谋划粤港澳区域合作发展方向，单列“推进与港澳更紧密合作”章节，明确重大基础设施对接、产业合作、共建优质生活圈、创新合作方式四方面内容。201 1年，国家“十二五”规划纲要单列港澳专章，从建设中华民族共同家园的战略高度，要求深化粤港澳合作，落实粤港、粤澳合作框架协议，促进区域经济共同发展，打造更具综合竞争力的世界级城市群。
在“一国两制”下粤港、粤澳还签署实施了区域合作的综合性框架协议。2009年8月20日，广东省委、省政府出台《关于推进与港澳更紧密合作的决定》，从服务业、自主创新、社会管理、基础设施对接等方面部署与港澳合作发展工作。广东省关于推进粤港澳合作的思路举措，得到了港澳特区政府的积极响应和有力配合，粤港、粤澳高层共同提出深化粤港澳合作发展的创新性举措。2010年3月和12月，国务院分别审核同意《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》。2010年4月和201 1年3月，在习近平等中央领导亲自见证下，粤港、粤澳合作框架协议在人民大会堂隆重签署实施。粤港、粤澳合作框架协议是经国务院批准的内地省份与港澳特区签署的首份综合性合作协议。框架协议明确了粤港澳合作发展定位、原则及目标，涵盖经济、社会、民生、机制等方面内容，是指导粤港澳合作的综合性纲领文件，是粤港澳共同贯彻落实国家“十二五”规划、推动区域合作发展的重要成果。框架协议签署实施以来，粤港澳三地政府通过高层会晤、联席会议等机制，建立健全联络小组、专责小组等工作机制，推动对口部门强化工作联系。双方每年共同研究制定并签署年度重点工作。到2015年底，粤港和粤澳分别签署了6份和5份年度重点工作安排，累计提出473项和309项合作举措，有力地推动了框架协议的落实。广东省政府出台了实施框架协议督查考核办法，每年对珠三角九市和省有关部门实施框架协议工作情况进行督查考核。港澳特区政府也开展相应工作评估，共同推动协议落实到位。
CEPA实施以来，粤港澳积极探索共建区域合作平台，打造独具特色的现代服务业合作示范区。建设粤港澳重点合作平台，是贯彻落实中央促进区域发展战略、支持港澳繁荣稳定的重要举措。《粤港合作框架协议》提出广州南沙、深圳前海等区域的合作重点事项。《粤澳合作框架协议》单列“合作开发横琴”章节，明确了共建粤澳合作产业园、细化分线管理通关安排、落实配套政策措施等重点工作事项。中央高度重视和支持粤港澳合作平台建设。2009年8月，在澳门回归祖国十周年前夕，国务院批复《横琴总体发展规划》，要求建设探索粤港澳合作新模式的示范区。2010年10月，在深圳特区成立30周年的历史节点，国务院批复《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，打造粤港澳合作新载体，探索深化与香港合作新途径。2012年，香港回归祖国15周年，国务院批复《广州南沙新区发展规划》，要求打造粤港澳全面合作示范区。此外，中央还先后出台一系列特殊政策，支持粤港澳合作平台打造政策高地。201 1年7月，国务院赋予横琴分线管理、税收优惠等“比特区更特”政策。2012年7月，国务院在香港发布支持前海深港现代服务业合作区的22条政策措施。2014年1月，国务院同意设立促进广东前海南沙横琴建设部际联席会议制度，着力推动专为粤港澳合作“量身定制”的政策措施。2014年12月，国务院出台支持广州南沙深化粤港澳台金融合作的15条专项政策。
第三节 以营商环境对接为特征的粤港澳融合发展阶段
2008年国际金融危机爆发后，国际国内形势发生了深刻的变化。全球化进入拐点，发达国家贸易保护主义逐渐兴起，新一代国际贸易投资协议更强调消除“关境之后”壁垒，国际直接投资更加看重营商环境的整体优势。中国内地经济发展进入新常态，改革开放进入深水区，追求高质量发展、探索构建对外开放新格局、加快建立开放型经济新体制成为十八大后新一轮改革开放的重大任务。内地与港澳的合作从产业功能性合作全面转向制度性合作，粤港澳区域从合作全面进入融合发展，支持港澳全面融入国家发展大局。这一阶段，广东自贸试验区的功能定位、广东参与“一带一路”建设的定位以及《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》的重点领域，都体现了广东与港澳努力通过营商环境对接，促进粤港澳大湾区要素便捷流通，打造粤港澳区域国际竞争合作的新优势。
党的十八大报告指出，“香港、澳门回归以来，走上了同祖国内地优势互补、共同发展的宽广道路”，要求“深化内地与香港、澳门经贸关系，推进各领域交流合作”。2012年底，习近平总书记视察广东并专门到深圳前海、珠海横琴等粤港澳合作平台调研，强调“要落实好粤港、粤澳合作框架协议，联手港澳打造更具综合竞争力的世界级城市群”。2014年12月，习近平总书记出席澳门回归十五周年庆典时强调，“要用好中央支持澳门发展的政策措施，深化同祖国内地特别是广东省和泛珠三角地区的合作”。2015年3月，国务院授权发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出要充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴等开放合作区作用，深化与港澳合作，打造粤港澳大湾区。2015年10月，十八届五中全会通过“十三五”规划建议，要求加大内地对港澳开放力度，加快前海、南沙、横琴等粤港澳合作平台建设。
十八大以来，中央推动建设自由贸易试验区，粤港澳合作平台成为国家新一轮对外开放、参与全球经济竞争的重要战略载体。2015年3月，中央政治局审议通过中国（广东）自由贸易试验区总体方案，要求广东自贸试验区依托港澳、服务内地、面向世界，打造粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地。4月21日，广东自贸试验区正式挂牌。按照中央的部署要求，广东省着力全面深化改革，出台广东自贸试验区管理办法，下放及委托省一级管理权限，推进涉港澳投资、工商登记等配套改革，全面营造国际化法治化市场化营商环境，着力加强与港澳沟通合作，拓展广东自贸试验区与港澳深度合作，努力为港澳转型发展拓展空间、发挥杠杆作用。广州南沙新区立足全面合作示范区定位，创新探索与香港合作共建园区模式。深圳前海以现代服务业合作为重点，出台深港合作工作方案，提出“万千百十”目标，建设青年创新创业梦工场。珠海横琴着眼粤澳合作，建设粤澳合作产业园，启动澳门青年横琴创业谷，出台支持澳门经济适度多元发展11条措施。广东自贸试验区已成为全面推进改革开放、促进内地与港澳深度合作的重要平台和载体。
2017年7月1日，在香港回归二十周年庆典上，香港、澳门、国家发改委和广东四方签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，旨在全面准确贯彻“一国两制”方针，完善创新合作机制，建立互利共赢合作关系，共同推进粤港澳大湾区建设。该协议提出，新时代强化广东作为全国改革开放先行区、经济发展重要引擎的作用，构建科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地；巩固和提升香港国际金融、航运、贸易三大中心地位，强化全球离岸人民币业务枢纽地位和国际资产管理中心功能，推动专业服务和创新及科技事业发展，建设亚太区国际法律及解决争议服务中心；推进澳门建设世界旅游休闲中心，打造中国与葡语国家商贸合作服务平台，建设以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地，促进澳门经济适度多元可持续发展。通过推进基础设施互联互通、进一步提升市场一体化水平、打造国际科技创新中心、构建协同发展现代产业体系、共建宜居宜业宜游的优质生活圈、培育国际合作新优势、支持重大合作平台建设七个重点领域的合作，努力将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，携手打造国际一流湾区和世界级城市群。
建设粤港澳大湾区写入了十九大报告。报告指出，“香港、澳门发展同内地发展紧密相连。要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施”。报告还指出，要贯彻新发展理念，建立更加有效的区域协调发展新机制。2018年3月7日，习近平总书记参加“两会”广东代表团审议时更明确地指出，“要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇，携手港澳加快推进相关工作，打造国际一流湾区和世界级城市群”。
回首改革开放40年历程，粤港澳合作逐步深化推进，带动广东经济社会发展取得辉煌成就，成为引领全国改革发展的试验田和排头兵。在全面建成小康社会的“十三五”时期，港珠澳大桥、广深港客运专线、深中通道等一批重点项目陆续建成开通，粤港澳区域综合交通网络将更加便捷，区域经济一体化进展加快，社会民生合作深度发展，富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群愿景可期。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》的精神与内容，中国特色社会主义进入新时代，粤港澳合作携手湾区建设，加快打造充满活力的世界级城市群、具有全球竞争力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑区、内地与港澳深度合作示范区和宜居宜业宜游的优质生活圈。
十八大以来，围绕国家“双向”开放和“一带一路”建设，粤港澳合作被赋予了新的内涵和新模式。粤港澳新一轮合作通过全面实现营商环境和贸易投资规则对接，先行先试国际贸易投资新规则，为国家新一轮深度改革开放探路，并通过共建湾区国际科创中心强化创新能力开放合作，通过共同参与“一带一路”建设参与国家对外开放新格局构建，从而将粤港澳三地的合作融入国家发展大局。最后，粤港澳三地通过将彼此合作建立在粤港澳大湾区的全新框架下，建立完善全新的协调发展的政治、法律、经济合作机制，增进湾区三地的要素便捷流通和社会融合，实现粤港澳三地新时代下利益共同体的构建，将粤港澳三地的合作惠及湾区所有居民，全面提升湾区三地合作的层次和水平，富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群愿景可期。
首先，以自贸试验区为合作平台探索合作机制创新是新时代全面开放新格局下深化粤港澳合作的重要途径。近年来，粤港澳合作从功能性合作全面进入制度性合作的态势日趋明显，但营商环境与规则的差异严重地制约了粤港澳的经济整合。只有创新合作体制机制，才能推动粤港澳区域一体化，从而最大限度地实现粤港澳三地之间的要素顺畅流动。自贸试验区以制度创新为核心，广东自贸试验区的战略定位之一是探索粤港澳经济合作新模式。因此，在形成全面开放新格局背景下，以前海、南沙、横琴为合作平台，探索粤港澳合作机制创新，借鉴港澳经验建设国际化、市场化、法治化营商环境，推进自贸试验区与港澳地区在跨境人民币业务领域的合作和创新发展，制定自贸试验区港澳高层次人才认定办法，推进粤港澳服务业人员执业资格互认或单边认可，探索在自贸试验区工作、居住的港澳人士社会保障与港澳有效衔接，促进粤港澳三地人员、信息、资源要素等便捷流动，这不仅有利于深化粤港澳合作，而且能够为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。
2015年颁布的《中国（广东）自由贸易试验区建设实施方案》明确“打造粤港澳深度合作示范区”，要求“在《内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议（CEPA）框架下，在广度上拓宽粤港澳合作领域，进一步取消和放宽港澳投资者准入限制；在深度上创新粤港澳合作机制，在规则标准对接、项目资金互通、要素便捷流动等方面先行先试，打造粤港澳联手参与国际竞争的合作新载体”。通过先行先试，自贸试验区扩大港澳敏感服务业进入内地的准入、减少港澳要素进入内地的壁垒。更重要的是，通过广东自贸试验区开展压力测试，加快构建与国际高标准对接的投资贸易规则体系、建设依法规范行政体系和公平竞争市场机制。建立高标准贸易投资规则体系不仅是顺应新一代国际贸易投资协议趋势的重要举措，更是粤港澳三地进一步消除合作的制度成本，建立国际竞争合作制度优势的必由之路。成立三年来，广东自贸试验区也不负众望，在粤港澳合作和对接国际贸易投资新规则方面不断创新，更在包括联手港澳打造内地企业“走出去”的重要窗口、制定港澳投资准入特别管理措施（负面清单）、规划建设港澳现代服务业集聚区、先行先试推进服务行业管理标准和规则衔接、建设粤港澳创新型产业发展基地、支持港澳专业服务业拓展内地市场、促进粤港澳专业人才集聚、促进粤港澳服务要素便捷流动、推进建设统一高效、与港澳联动的口岸监管机制等领域取得了重要合作成效。
其次，粤港澳共同参与“一带一路”建设是新时代粤港澳合作的重点领域。推进“一带一路”建设，需要在沿海和沿边构建若干重要的服务支点和节点，成为“一带一路”的国际运营中心。国务院授权国家发改委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指出，要充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴等开放合作区作用，深化与港澳合作，打造“粤港澳大湾区”，使之成为“一带一路”，特别是“海上丝绸之路”的桥头堡。从全国范围来看，粤港澳大湾区对接“一带一路”具有十分明显的优势。在粤港澳大湾区的珠江口东西两岸，国际机场和国际港口密集分布，已成为全球货运和客运吞吐量最大的空港群和港口群。香港是国际金融中心、航运中心、贸易中心，澳门是世界旅游休闲中心和中国与葡语国家商贸合作服务平台，而珠三角地区是全球重要的制造业基地。无论是从硬件还是软件来看，粤港澳大湾区均具备了承担“一带一路”国际运营中心功能的角色。因此，在形成全面开放新格局背景下，粤港澳三地要从构建合作新空间的角度，加快探索“粤港澳大湾区”的概念框架，参照国际上一些著名湾区经济的发展模式和路径来统筹规划布局，加强基础设施的互联互通，更好地谋划粤港澳大湾区的发展，搭建好支撑“一带一路”建设的合作平台。
同时，粤港澳三地还应携手开拓第三方市场服务“走出去”国家战略。在实施新一轮高水平对外开放中，“走出去”战略是实现双向开放和互利共赢的重要手段。粤港澳三地携手开拓第三方市场，服务“走出去”国家战略，有利于广东加快优势产能“走出去”，更好地利用“两种资源、两个市场”来推动经济转型和产业升级；有利于香港强化全球离岸人民币业务枢纽的地位，推动融资、商贸、物流、专业服务等向高端高增值方向发展，实现香港经济的第三次转型；有利于发挥澳门作为中国与葡语国家商贸合作服务平台的优势，促进澳门经济适度多元可持续发展。因此，在形成全面开放新格局背景下，香港应发挥好在融资、资产管理、风险管理、基建工程等多方面的经验优势，澳门应发挥出在对接葡语国家市场方面的优势，加快粤港澳企业联手“走出去”步伐，为广东、泛珠三角以及国内其他省份的企业“走出去”提供服务。“一带一路”倡议提出五年来，香港特区政府与国家发改委签订《关于支持香港全面参与和助力“一带一路”建设的安排》文件，设立“一带一路”办公室，落实参与“一带一路”建设的政策安排，并通过《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》等政府间协议的安排，强化粤港澳大湾区三地在“一带一路”建设方面的合作。
再次，粤港澳三地共建湾区国际科创中心，加强创新能力开放合作是新时代粤港澳合作的另一个重点领域。建设粤港澳大湾区国际科技创新中心，助推创新型国家建设，有利于推动珠三角产业升级，促进香港经济结构转型，助推澳门经济适度多元化，对于保持港澳长期繁荣稳定和提升粤港澳大湾区在全球竞争力具有重大的意义。《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》提出要把粤港澳大湾区建成具有全球竞争力的国际科技创新中心。2015年香港创科局的成立，标志着香港正式将科创纳入政府规划，粤港澳科创合作从此步入快车道。通过强化三地科创共同投资、促进科创要素跨境流通、鼓励港澳青年跨境创新创业、完善中外合作办学体制等举措，粤港澳三地有望加强区域创新驱动发展合作，推动港澳科研资源与广东产业优势互补，实现共同建成湾区国际科创中心的远大目标。
最后，依托湾区建设实现三地合作机制的全面创新和社会融合的深度推进是新时代粤港澳合作的重要任务。40年来随着粤港澳区域经济一体化步伐加快，区域公共服务和外部性治理对合作机制提出了更高要求。除了依托粤港澳大湾区领导小组完善湾区多级治理和府际合作机制之外，粤港澳大湾区还将通过健全政府间协议的法制基础、创新三地合作政策等举措，全面加强统筹协调效率，提升执行落实成效。并通过建立完善社会参与机制提升湾区居民对湾区建设的参与度，确立普通湾区居民作为新时代粤港澳合作参与主体的重要地位，确保湾区一体化建设惠及民生。而新时代湾区三地社会和民生领域的合作也将深入推进。改革开放以来，粤港澳合作重点在生产领域形成“前店后厂”的制造业合作模式。目前，珠三角地区已进入高收入发展水平阶段，在经济新常态下对于社会和民生领域的公共服务需求提出了新的要求。港澳地区在提供社会和民生服务方面具有很好的运作模式、管理经验和资源投入，但面临空间不足和市场狭小的制约，而广东具有服务空间和市场巨大的优势。深化粤港澳在社会和民生领域的合作有利于优化广东在社会和民生领域的资源供给，改革供给结构，提供优质服务。同时，深化该领域的合作也有利于弥补港澳地区服务空间和市场狭小的不足。因此，新时代粤港澳三地将顺应经济社会发展的新特征，在旅游文化、社会保障、科技教育、医疗卫生、食品安全、环保等社会与民生领域不断深化合作，有力促进三地经济发展和民生福祉提高，推动合作成果惠及三地民众，打造宜居宜业宜游的优质生活圈。
[2]郑佩玉：《粤港澳贸易关系的现状与未来态势》，载郑天祥主编《粤港澳经济关系》，中山大学出版社2001年版。
[4]李惠武：《中国内地与香港经济贸易前景广阔》,《港澳研究》1984年第1期，第10—11页。
[5]参见李新春《企业联盟与网络》，广东人民出版社2000年版，第144页。
[7]“三来一补”指来料加工、来件装配、来样生产和补偿贸易。
[9]路平：《珠三角经济区实施可持续发展战略的深层思考》,《科技管理研究》1995年第4期，第4页。
[11]毛艳华：《集群制造与新型工业化的生产组织方式》,《学术研究》2005年第1期，第68—72页。
[12]毛艳华：《珠江三角洲IT制造业的集聚机制与竞争优势》,《中山大学学报》（社会科学版）2004年第5期，第6—10页。
[13]陈彪如：《评“最适度货币区理论”》,《世界经济研究》1985年第4期，第23—27页。
[15]毛艳华：《新时期粤港在制造业领域的战略合作》,《中山大学学报》（社会科学版）2006年第5期。
[16]2002年7月1日，董建华在就任第二任香港特别行政区行政长官的就职演说中，重点阐述了香港经济转型的必要性和路向。