四　重塑政府职能

政府职能的核心就是追问“政府能做什么，政府不能做什么”。但是能与不能的标准却不是一蹴而就的，一直伴随人们对政府认识的始终。政府在经历“统治行政”到“管制行政”再到“服务行政”的转变，政府在公共事务治理过程中扮演的角色也在经历着变迁。政府职能转变不仅深化了行政体制改革，保障了市场经济体制改革的顺利进行，也促进了政府机构数量的精简。但是，历经了30多年的改革，转变政府职能依然困扰着各级政府。在职能主体上，要从政府包揽向政府指导、社会共同治理转变，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动;在职能方式上，要以管控规制向法治保障转变，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾;在职能手段上，要从单一手段向多种手段综合运用转变，强化道德约束，规范社会行为。巴东县政府通过自上而下的改革，理顺了政府职能关系、强化了职能部门的整合和政府流程再造，实现了重塑地方政府职能的新探索。

(一)政府职能多元化

政府职能是由特定的技术及经济背景下社会对政府的需要决定的。目前我国的市场经济体制正处于不断发展、不断完善阶段，市场经济在中国已成为一个不可逆转的事实和进程。随着市场化程度不断加深，需要政府对市场的监管统筹规划。综合事务的不断上升，要求政府部门进行职能整合与综合管理。政府不仅要为经济主体提供经济性的公共服务，还要行使以提供基本公共服务为重点的社会职能，让全民共享改革发展成果。

鉴于巴东形势发展所需，不管是在政府部门的公共产品供给层面，还是在群众自我需要层面，都对政府部门履行多元化职能寄予了重大期待。如巴东这样的县级政府，直接面对基层企事业单位和广大农村，具有管理政治、经济、文化等多项事务的完整职能，是机构设置齐全的行政建制;与之匹配的地方政府则是担负着落实党和国家的方针政策，直接为本区域经济建设和人民生活提供良好外部环境和各种社会服务的行政机构。为了与体制转轨相适应，巴东政府职能也经过了一系列改革，在政府职能的市场化方面有了大的突破。在公共行政服务的供给方面，县直部门大刀阔斧进行行政审批改革，简政放权，将与农民息息相关的87项行政审批服务整合进入信息系统，利用县政务服务中心，借助全县巴东电子政务网、政府门户网、长江巴东网“三网”，整合县政务服务中心网络，建成统一的“农民办事不出村”电子政务服务综合平台，改变过去农民办事“分层级奔跑，分部门报批”的烦琐程序，实现“一网式”办公。在新形势下的社会服务保障性供给中，巴东各县直部门将与农民生活息息相关的社会服务全部纳入服务平台，其行政审批权、业务办理权都下放到村一级的工作平台，让农民在家门口就能领取低保补助，办理医疗费用报销等事项。重点围绕解决衣食住行、就医、就学等具体困难和促进产业发展增收致富进行精神、物质、发展和保障性帮扶。同时，在最活跃的市场服务的加速推进中，整合银行、商务、供销、通信、供电等部门功能，建立农村公共服务信息平台，开通邮政商务通、金穗支付通、供销裕农网、电话空中充值机等电子商务终端，实行惠农补贴领取、电费收缴、话费充值、网上购物、汇款转账、信息咨询等综合服务，打造“政务服务连锁超市”。

但是，面对各种市场经济主体独立性地位的加强和市场经济体制的进一步完善，地方政府职能的市场化、多元化仍显不够，这不仅影响建立有限政府、责任政府的行政改革目标的实现，而且也弱化了市场经济发展的内部动力并影响到我国“全面建设小康社会”目标的实现。

(二)职能部门协同化

政府职能主体在公共服务方面的协调性运作是完善治理体系和提升政府治理能力的重要内容。在传统的政府管理理念下，政府管理社会或防范管控社会，通过政治动员和行政命令方式达到管理的目的，对方只有服从和配合的义务而缺少应有的权利。而现代国家治理则强调多元主体通过协商协作方式实现对社会事务的合作管理，倡导社会自治、参与式治理，使社会成员在社会治理过程中拥有发言权和影响力。

对于社会治理逻辑而言，地方政府在履行公共服务职能，进一步推进社会治理现代化的进程中，各职能部门的协同联动显得尤为关键。巴东出台相关法律规定，将与人民群众息息相关的民政、计生、公安、林业、国土等21个单位划分为审批服务类、预约服务类、咨询服务类和商务服务类4大类87项，纳入全县“农民办事不出村”信息服务平台。实现多个部门、多元主体的资源统一整合到“农民办事不出村”平台，由平台搭建保障部门协同。通过多部门的协作服务，克服了传统政府管理模式下的条块分解、内部沟通不顺、外部协调不畅的弊端。如农民宅基地使用证的办理，就由以往农民单独找各个部门，变成了国土部门办事员找其他部门协调，并且在一周办结制的约束下，“倒逼”各个部门互相督促，协同将事更快更高效地办好。从“单干”到“联动”除了横向的衔接，在纵向的上下互动中也充分体现了合作与协同效应。近两年，巴东县已下放87项行政审批权到乡镇。权力下放、让县级部门从业务办理员变为业务监督员。该县国土资源局副局长李银凤表示:“农民村里办业务让自己能抽身出来，不用天天向农民重复解释。”

政府内部各部门的系统性、协同性变革，也为地方政府权力格局的调整和变化打开了一扇门。由于地方政府具有较强的资源动员和配置能力，如果出现不该由某一部门管，而且管不了也管不好的事情。其结果一是使其他部门失去了进行理性选择的自由和机会;二是使社会权力过分向某一部门集中，部门权力过大，腐败必然产生;三是单个部门不分轻重无事不管，最终管不过来，导致效率低下。而政府内部各部门系统性、协同性变革的实现使得过多过滥的政府组织机构得以清理简化，从而使各个部门间的相互扯皮、争权夺利、自利保护等问题将迎刃而解。

(三)职能手段技术化

改革和创新政府履职手段有助于社会治理品质的提升。政府改革的一个重要目标是提高公共管理水平，提升社会治理品质。政府的公共权力特性使其天然地以行政手段为其发挥职能的利器。然而，随着社会日益市场化、多元化、信息化，必然要求政府履行职能手段的多元化、效率化。除了行政手段之外，职能的履行还需市场手段、社会组织自愿自发的手段、宣传教育的手段、道德的手段，以及经济的手段和法律的手段等。在复杂的职能实践环境下，有独立应用一种履职手段的，更多的是打“组合拳”，多项履职手段结合使用，或主要用一种手段、同时辅以其他手段。而众多手段中最有效、最具现代性的手段无疑是技术手段，也正是因为技术手段的引进，使政府内部的各部门间的合作、沟通、联动更加便捷、高效、透明。技术手段在政府职能履行中的运用，是发挥市场作用、减少行政干预的必然要求。如某些行政审批事项由事前审核制改为事后备案制方式，推行网上电子审批，“一个窗口对外”、“一站式服务”等。巴东的改革亮点就在于通过政府履职手段的创新，将公共产品、公共服务供给到了农民家门口，实现了“农民办事不出村”。

然而，巴东政府履职手段的创新起初也遇到了不少阻碍，正如巴东县委书记陈行甲所谈到的，“在当初提出通过信息化技术手段向实现服务型政府转变时，曾遭到政府内部不少部门的反对，认为这样的创新是形式主义的、哗众取宠的”。其实不然，巴东以信息化网络技术创新履职手段，搭建“农民办事不出村”信息服务平台，按照“农村信息化、城乡一体化、服务均等化”的要求，集成服务事项搭建多功能服务平台，形成“一网式”服务体系。政务超市将与农民群众息息相关的民政、计生、人社等行政审批服务事项授权村便民服务室受理，既方便了足不出户的群众，更给外出务工和外来流动人口提供了便利，只要按规定流程符合相关条件就能通过“一张网”办结行政审批服务事项。连锁商务网店整合银行、通信、电力、供销、商务等部门资源，将服务终端延伸至村。驻村干部和乡镇站所都到现场办公，实现了“小事不出组、大事不出村、难事不出乡”，村级便民服务室成为了党员服务群众最有效的阵地，社会矛盾调处、科技咨询服务以及重大事项重点项目的前期风险评估都在群众家门口进行，逐步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、群众参与”的社会管理格局，探索出了一条社会管理创新的好路子。50多岁的大支坪镇十二岭村委会主任刘宇兰兼任村业务受理员，他明显感到“村干部与村民沟通机会多了，老百姓对村干部意见少了，村里的矛盾纠纷也少了，现在当个村官‘有搞头’”。

“农民办事不出村”信息化项目的实施，将党的方针、政策和政府的职能、作用置于农村基层最前沿，使过去党政部门、干部与农民的关系由管理与被管理变成了服务与被服务的关系，政府自觉加快行政审批制度改革，把能下放的审批权尽可能下沉前移，除了从源头根治了极少数部门和公务人员“高高在上”的“衙门”观念，给各级政府部门和干部为如何履行政府职能提出了更高、更严、更实的要求，需要在政策水平、电脑操作、业务咨询、管理服务等方面全方位发展，才能做到依法行政。过去，多数村干部文化水平不高，加之农村税费改革之后，村干部与村民打交道的事少了，更多地只能当个“传声筒”，接听电话、上传下达。现在，要使用智慧服务平台，很多村干部被逼着学业务、学电脑。大支坪镇耀英坪村的业务受理员吕奎不仅学会了电脑操作，还开通了个人微信群，接受群众政策咨询和预约办事。一批业务受理员在服务群众的过程中，增长了技能和才干，为村级后备干部队伍注入了新鲜血液。

[1]黎民:《公共管理学》，高等教育出版社2011年版，第38页。政府的内部性是指改革机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利;政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。

[2]邹傥:《二十世纪中国政治:从宏观历史与微观行动的角度看》，牛津大学出版社1994年版，第7页。

[3]资料来源:《湖北省巴东县“农民办事不出村”信息化项目建设实践探索》，2014年。

[4]摘自《巴东县“农民办事不出村”工作手册(2014)》。