案例1.1 土地配置——谁得到什么？

当在不同部门之间配置有限资源的时候，为了大多数公众的幸福，或者出于保护某种战略利益的目的，政府往往不得不做出经济方面的权衡取舍。这一点在制定用地规划时表现得最为突出。通常，在争取用地方面，需求与竞争同样都非常强烈。不管发达程度如何，用地配置倘要实现公正、公平，依然近乎一种苛求，不仅如此，还经常与政治选举和腐败有所瓜葛。如果备用土地有限，那么政府遴选合适的用地人才的能力就十分重要了，因为此中的许多决定都会形成广泛而深远的影响。

与上面的讨论不同，新加坡市区重建局（Urban Redevelopment Authority, URA）在2013年1月发布的土地规划意义重大——支持新加坡的未来人口发展。“为所有新加坡人提供高质量的生活环境”，不仅仅是一句口号，其间蕴藏的，更是一种强烈的渴望，同时也折射出在配置土地的过程中，在遵循可持续发展的前提下，存在的定位目标和权衡取舍这些固有困难。对于新加坡而言，仅710平方公里的国土面积和城市型国家的天然组合特征，几乎不容许任何错误出现。

当时，各种声音传自四面八方——中小企业挣扎于租金的不断上涨，年轻夫妇难以承受公共住房价格，公路使用者要求缓解拥堵，每天乘坐轨道交通的通勤族想要避开高峰时段的拥挤，退休老人想要更多看得起病、看得上病的公共医院，公众则想要增加绿化区和休闲区，凡此种种，不胜枚举。此外，国家也有国防、公用事业、港口和机场一类的需要，显而易见，外国观察家不难理解新加坡政府所面对的有限选择。

事实上，单在2012年5月，政府就宣布了重建那些已然拥挤的小贩中心的若干细节，以满足新的人口聚集地区的需求。要知道，其中最后一个中心是在26年前建立的！这些中心应当或者由社区企业负责运营，或者由国家负责运营，以便使家常熟食的价格保持在公众负担得起的水平。为了避免有人抗议将如此珍贵的不动产投入到看似无关紧要的全民性休闲消遣之中，要让大家知晓，确保吃得上、吃得起熟食这一社会目标与人人有居所几乎位于同一高度。暂且不论其他，熟食价格毕竟是生活成本指数的重要组成部分。

同样的原理也适用于为社会事业建造的建筑物，例如在便利位置兴建学校、社区医院、公共图书馆，甚至宗教活动场所。否则，不动产的高成本特性，从商业角度会使这些活动无法开展。

在考虑公共住房的配置地点时，绝大多数的市长通常都会面临一个挑战，那就是在某一位置是建公共住房还是私人住宅。所以，公共住房的位置总是不尽如人意。然而，公共住房也属于一项具有无形效益的优先事宜——在新加坡，建屋发展局（Housing and Development Board, HDB）的地块遍布全国，占据了捷运（MRT）地铁站点的周边区域，可以说是最为昂贵的不动产，相反，私人住宅的位置往往要离交通枢纽更远一些。

竞争性的需求不仅仅于社会舞台上演。即便只在经济领域，权衡取舍也是常态。政府不得不持援中小企业，否则，它们会被并不乐观的经济状况挤垮。作为主要的土地所有者，政府会经常受到议员们的呼吁，经常被敦促优先配置土地给中小企业。政府承担这样的角色，也伴随着道德风险；因为这些不动产未通过市场定价，所以总会存在压低价格的力量——如果不能降价，也要保持低价。梳理同样的脉络，哪个行业最可能优先受到支持？国家如何确定不同部门的优先级别？选择生物医药部门而非电子产品部门的意义是什么？或者，写字楼群和零售商场怎样搭配才是最理想的？上述这些问题，都是无法精确估量的，而又是新加坡政府每时每刻都在处理的。所以，市区重建局紧紧抓住一个要点——对每个主计划实施情形进行相关假设。一方面，关于经济潜力、劳动力、居住和消费模式的谨慎预测要支撑这些决定；但是另一方面，由于交货周期很长，故而预测、适应未来趋势的缓慢变化，又变得异常困难。此外，约束条件也真真切切地存在——已建房屋占用了14%的土地面积，地面交通又占了12%，诸如此类。这确实是一个零和博弈，因为利用填海做大“蛋糕”这个可选手段会面临物理限制。

规划用地，是一场无极限的挑战，是每个政府面对稀缺的土地资源均负有的责任。如果规划带有弹性，或者甚至没有整体规划，那会产生怎样的负面影响呢？我个人能够想到一些——用地规划具有其内在价值，目的是让人民真正享有高水平的生活。换而言之，本来惬意地居住在公寓楼群的居民，不会某天清晨醒来，看到隔壁粗滥地堆积着新工厂的建筑材料；投资者在进行长期决策时，也需要在资金占用期间和运营环境方面具有一定的确定性；公园或教堂不会为了给新的高级公寓让路，而在一夜之间消失。最极端的破坏性的负面影响，则是现有决策出于政治、公平或其他原因而被推翻或纠正，造成投资风险加大，经济计划中断。

发生在其他许多地方的真实事件，也说明土地配置需要受到高度关注，其中包括最近在巴拿马爆发的警察与群众间的致命冲突。科隆自由贸易区是拉丁美洲最大的免税区，为了促进发展，法律允许向私人投资者出售这一地区的土地。但是，在遭遇来自担心失业、降薪的工会和居民的强大阻力后，原有出售计划不得不被宣告放弃，最终在2012年10月，巴拿马国民议会决定废除这项刚刚签署又存有争议的法律。无独有偶，在紧接下来的2012年11月，加纳国石油城市塞康第-塔科拉蒂（Sekondi-Takoradi）的居民，也强烈抗议将公共土地出售给外国投资者和个人，反对向本已拥挤不堪的生活环境上火上浇油。

经济衰退和金融危机会把政府逼至绝境，导致它们出售公共土地和其他稀缺资源以补充财政。不过，是为了公共利益保留这些资源，还是为了促进经济发展出售这些资源，政府必须在两者之间达成一种平衡。除了受财政因素驱动外，政府还经常肩负分配问题的挑战。最终，政府应该向公民负责，因而满足人民需求的全面方案应会胜出。涉足不动产的企业，甚至政府的合作伙伴，都需要提防危急情形下可能出现的政治动机引，膨胀高企或者房地产泡沫加剧。即便是最佳的计划，偶尔也不得不放弃。