导论

2015年，既是“十二五”规划的收官之年，又是“十三五”规划的编制之年，国家已经正式启动这项工作。2015年下半年召开中共十八届五中全会将提出关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的《建议》；之后，国务院根据党中央《建议》起草国家“十三五”规划《纲要》草案文本；最终于2016年3月召开的第十二届全国人民代表大会第四次会议上审议通过。

党中央明确提出了“四个全面”的战略布局，对2020年乃至对21世纪上半叶中国特色社会主义现代化建设的战略布局做出了总体设计。“四个全面”的核心目标之一就是全面建成小康社会。因此，需要明确回答什么是全面建成小康社会的总目标和具体目标，以及如何实现这些目标。

本书的主要任务就是前瞻研究、科学谋划“十三五”时期我国经济社会发展，较全面、系统地分析当前及今后一个时期我国经济社会发展新的阶段性特征，特别是中国经济发展“新常态”特征。根据党中央提出的“四个全面”战略布局，根据党的十八大报告，科学确定2020年发展目标，研究我国发展战略机遇期，分析和应对国际国内各种挑战与风险，把握“十三五”规划的主题和主线，确保全面建成小康社会的实现。此外，本研究前瞻性地展望2030年中国发展的大趋势、大变迁，提出今后15年（2016—2030年）的远景奋斗目标。

一、五年规划与国家发展

五年规划是推动中国经济社会发展的独特手段，并已成为中国发展的制度优势。随着经济社会的转型，中国的五年规划基本定位——为宏观经济活动提供框架性指导，为政府履行公共服务职责提供依据。五年规划已经成为中国国家治理的重要手段，也是评价国家治理绩效的重要依据。

在社会主义市场经济背景下，五年规划的性质和内容早已不同于社会主义计划经济体制时代的“五年计划”。国家“十一五”规划纲要首次明确提出五年规划的性质和作用：“主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。”

国家五年规划最重要的作用，就是按照党中央的战略布局，确立“五位一体”的社会主义现代化建设总体布局，健全涵盖关键领域、突出重点、相互衔接、导向明确的宏观调控指标体系。特别是区分并制定预期性指标和约束性指标。前者是为市场主体提供国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为来实现；后者是中央政府和地方政府及中央政府有关部门提出的工作要求，具有法律效力，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保其实现。从这个意义上看，这是中国五年规划的创新之处，也是成功之处。

五年规划是国家宏观调控的重要手段，旨在增强其前瞻性、针对性、协同性。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。前者通常是针对五年发展目标、主要任务和政策措施，在人民生活水平、生产力发展、经济实力、综合国力等方面再上一个新台阶；后者是针对当年宏观经济调控目标、完善宏观政策和工具组合，综合运用各种调控手段，保持宏观经济稳定。

总体上看，五年规划具有三个特性：一是宏观性，即规划布局国家发展的整体是什么；二是战略性，即所规划的发展时期涵盖短期、中期和长期；三是政策性，即规划内容具有针对性，对于主要依靠市场调节的领域，政府要创造良好的发展环境，使市场主体的行为发展方向尽可能与国家期望的方向一致。五年规划是一个虚实结合的规划，通过充分把握中国不同发展阶段的重大关系、重要矛盾与主要矛盾，从政策制定者和执行者的角度战略性地提出适合中国国情的新时期、新发展、新阶段目标。

新中国现代化的发展历史，也是中国“五年计划”不断试错、不断创新的演变历史。“五年计划”逐渐从单一的经济计划转向全面的发展规划，从微观领域转向宏观领域，从经济指标为主转向公共服务指标为主，从少数人决策到集体决策，反映了政府职能的重心从经济领域逐步转向公共服务领域，政府的“有形之手”在微观经济领域仅保留市场监管职能的同时，在公共服务领域得到加强。五年规划是中国特色社会主义现代化建设的重要手段，而新时期的发展规划更是政府提供公共服务、加强公共治理的重要手段。

总之，实行五年规划，使我们解决了“过河”的“桥”和“船”的问题，也找到了正确处理好政府与市场关系的方法和途径，既能够使市场在资源配置中起决定性作用，又能够使政府发挥更好的作用。如同中国这个“东方巨人”有“两只手”：“两只手都要硬”，是硬而不僵，更加尊重市场作用，更加发挥政府作用；“两只手都要活”，是活而不乱，充分发挥“两只手”各自的优势，有相互结合、相互补充、相互促进的作用，同时避免或减少各自的劣势，也有相互制衡、相互对冲、相互抵消的作用。

二、“十三五”规划的编制过程

编制国家“十三五”规划，最核心的任务就是准确把握“十三五”时期发展的主题和主线；准确把握2020年经济社会发展目标，充分反映党的十八大报告提出的“全面建成小康社会”目标体系；准确把握“十三五”时期的重大任务，确保如期实现“全面建成小康社会”的核心目标。

那么，如何确定“十三五”时期基本思路，选择主题、主线，制定经济社会发展的主要目标？确定这些主题、主线以及目标的依据是什么？有哪些基本原则？与历次五年计划或规划的目标设计相比又有哪些特点或不同之处？要回答这些问题，就需要把握制定“十三五”规划的政治逻辑和决策过程。

中国的决策机制和过程，有其自身的逻辑和程序。以制定五年规划为例，整个过程至少要花上两年以上的时间，经历几次重大会议，历经精心部署、集思广益、形成共识的决策过程。五年规划就是按照这一政治决策的逻辑和程序一步一步地编制出来的，这一过程也充分体现了中国特色的决策民主化、科学化和制度化特征。

参照以往五年规划的制定规则，“十三五”规划的制定过程如下：

第一步是党的全国代表大会决策。党的十八大报告是制定“十三五”规划的“大纲”，既是制定“十三五”规划指导思想、主题主线、主要目标和政策导向的“大纲”，也是具体制定“十三五”规划各篇的“大纲”。

第二步是五中全会决策。根据党的十八大报告提出的“大纲”，十八届五中全会的主要任务就是为“十三五”规划提出“详细大纲”，相当于总体谋篇布局，具体反映在党中央关于“十三五”规划建议以及意见的说明之中。

第三步是国务院常务会议决策。根据党的十八届五中全会的建议，国务院组织编写“十三五”规划纲要草案文本。

第四步是全国人民代表大会决策。2016年3月将召开第十二届全国人民代表大会第四次会议，正式审查、讨论、修改“十三五”规划纲要。大会还将通过表决的方式通过关于“十三五”规划纲要的决议，随后正式公布。

总之，五年规划的编制过程本身就是“制度化、规范化、程序化”和决策“科学性、民主性”的过程。从制度形式上看，是一个“民主、集中；再民主、再集中”的过程；从各方表达意见上看，是一个“发散、收敛；再发散、再收敛”的过程；从各方参与角度看，是一个“参与、共识；再参与、再共识”的过程；从形成纲要文本来看，是一个“讨论、修改；再讨论、再修改”的过程。这种民主集中制的决策过程是一个典型的政策循环：前一轮为后一轮奠定基础，每经过一轮，规划编制的不同意见表达的民主程度和形成政策共识的集中程度都进入一个更高级的阶段；相应地，规划文本的质量也上一个新的台阶，显示了极好的学习机制和极强的适应能力。同时也体现了国家治理的方法和手段：一是目标导向、目标治理。二是问题导向、有的放矢；任务导向、确保落实；政策导向、激励相容。

作为中国大学智库，本书反映了关于“十三五”时期及2030年远景研究的重要成果，这是“百家争鸣”中的一家之言，旨在为国家发展规划提供参考，实践我们一贯奉行的“知识为民、知识报国”的理念。

三、本书框架结构

本书共分为七部分，分别是导论、总体篇、经济发展篇、社会发展篇、生态文明建设篇、文化发展篇及远景篇。

第一篇为总体篇，在对“十二五”规划进行中期（2011—2014年）评估的基础上，对经济社会发展的主要成就作了评价；分析了“十三五”时期的国内外发展环境，特别是中国经济发展进入“新常态”的主要特征；提出了“十三五”时期发展的主题是“全面科学发展”，主线是“加快转变经济发展方式”；集中研究了“十三五”时期的主要目标，对什么是小康社会关键性指标提供了具体建议；最后，特别提到全面建成小康社会的核心是补短板。

第二篇为经济发展篇，分析了当前中国的经济形势并对下一个五年及2030年发展趋势进行了分析预测。

第三篇为社会发展篇，分别研究分析了健康、教育、就业及社会保障领域“十三五”时期的基本思路。

第四篇为生态文明建设篇，分析了生态领域中资源节约与发展循环经济，水利、防灾减灾、生态修复、应对气候变化等领域“十三五”时期发展的基本思路及主要任务。

第五篇为文化发展篇，分析“十三五”时期文化建设的基本思路及走向。

第六篇是远景篇，即2030年总体展望篇，分别从经济、人类发展水平、生态文明及中国的国际地位等关键领域对未来发展趋势进行分析预测。

本书的篇章结构是按照社会主义现代化“五大建设”的总体布局设计的，以“全面科学发展”为主题，更加凸显以人为本，以促进人的全面发展为核心理念，根据国内外形势及中国经济社会发展特点，结合发展社会主义市场经济和现代化建设的要求，全面分析国家经济社会发展的各个领域。发展的根本目的是提高人类福祉，中国发展的根本目的是提高十几亿人民的福祉——不仅是经济财富上的共同富裕，享有体面的生活，而且包括享有更好的公共服务和社会服务，享有更高程度的受教育水平，更长寿，享有更加良好的绿色生态环境。

从现在起到2050年，中国社会主义现代化“新三步走”的战略是：第一步，到2020年确保如期实现全面建成小康社会；第二步，到2030年全面构建共同富裕社会；第三步，到2050年全面实现社会主义现代化，建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。其中，共同富裕是一个承上启下的阶段，它是全面建成小康社会的必然延伸，也是全面实现社会主义现代化的必经之路。