第8章 区域发展的中国特色(3)
1977—1993年，将过去“统收统支”的财政模式转变为“分灶吃饭”模式。从1977年起，首先在江苏省试行固定比例包干的办法，在些基础上，1980年国务院颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，继而又在1985年进行了进一步调整。中央和地方以税收划分取代收入分类分成。所形成的这一模式的主要内容是：按照行政管理体制规定的隶属关系，划分中央和地方财政的收支范围；将收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央与地方共享收入3个部分；中央—地方收入分成比例确定后，原则上五年不变；以此为基础再根据地区的差异和一些具体情况予以区别对待和调剂。这一改革对财政收支状况产生了良好的效应，这一时期全国财政收入和支出增长速度均超过10%。但另一方面的矛盾也开始凸显出来，即中央财政能力弱化，1980—1993年，国家财政收入占国内生产总值的比重由25.7%下降到12.6%，中央财政收入占全国财政收入的比重由27.5%下降到22%，低于国际平均水平，明显影响中央政府调节区域发展的能力。
从20世纪90年代中期开始，中央—地方财政关系进入了分税制改革时期。在“分灶吃饭”体制的基础上建立和完善“分税制”财政体制。不仅将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，而且分别建立了中央和地方两套税务机构。从区域发展的角度来看，最重要的，一是进一步明确了中央和地方的事权划分和财权划分，如地方政府主要承担本地区政权机关的运转支出和经济社会发展支出；二是建立健全财政转移支付制度，这一改革的推进，有效改变了中央政府能力弱化的取向，在调节区域发展中占了有利地位。西部大开发实施头五年，中央财政性建设资金在西部地区累计投入4600亿元，中央财政转移支付和专项补助资金累计安排5000多亿元。
中央—地方关系始终是大国区域发展的重要命题，而财收体制的构建又是重中之重，科学构建和把握不是容易的事。尽管解决了许多重大问题，但新的问题不断出现，现实的挑战依然严峻。各级政府之间仍然存在事权不清、交叉重叠的现象，转移支付等重要机制缺乏法律支撑和有效的监督机制，区域发展调节的效果还不甚明显，各地区人均财政收入相对差异系数在转移支付后虽有所缩小，但差异依然较大，离实现为广大民众提供均等化公共服务和福利的目标还有相当的距离。
（三）集权与分权的透视
纵观大国的发展进程，集权与分权始终是一对不易处理的矛盾，区域的协调发展与这一对矛盾的处理紧紧联系在一起，片面强调集权或者分权，都难以取得良好的效果。
从集权来看，只有当中央政府具有足够的权力，提取足够的资源时，才有能力协调区域的发展，无论在什么样的体制机制，乃至社会制度下都是如此。如果中央政府弱化了调控能力，市场经济条件下的区域发展差距的扩大则是必然的。更进一步说，如果中央政府对所掌握资源运用方向正确，那么，区域发展差异的拉大，就同中央政府资源提取能力的缩小相关联。中央政府资源提取能力的缩小明显影响到对区域发展差异的控制，地区发展差异一路走高，1999年东部、中部和西部的人均GDP已经扩大到2.4 ∶1.3 ∶1。十六大以后，中国将解决区域发展的不均衡问题提到一个新的高度，“十二五规划”和中国共产党十八大的报告，都强调了加大对落后地区扶持的力度，加大对这些地区财政转移支付的力度，这些要求都需要中央政府来落实，当然必须在具有较好的资源提取能力的基础上来落实，所以加强中央政府在提取社会资源方面的权力和能力，成为完成这些使命的必然前提。
从分权来看，区域发展意义上的分权，实际上就是充分调动各地区发展的积极性、主动性，减少对地方的过多干预，发挥出区域的优势。分权对中央来说，就是放权，多年的实践告诉我们，经济发展的活力与地方的主动权密切相关，从这个意义上说，“放权”就是“搞活”。可以从几个方面来分析这种活力。其一，分权和放权都意味着地方政府不仅是其所在地区经济与社会发展的主要领导者，而且也是其经济与社会发展结果的主要责任者和承担者，即权力和责任的密切相连。一个区域经济社会发展的好坏，即成为地方政府政绩的主要体现。这有利于消除地方政府的惰性，消除在计划经济条件下长期形成的等、靠、要的思想观念，无论对发达地区还是落后地区都具有积极的意义。其二，分权和放权也都意味着减少中央的直接干预，承认区域发展特点和优势，这有利于发达地区作出重大的贡献，同时也避免“鞭打快牛”的状况。在这一意义上，集权和分权与均衡发展战略和非均衡战略相对应，集权更多地有利于均衡发展，而分权则较有利于非均衡的发展。这两个方面又是不可分割的、相互转化的矛盾双方。其三，区域协调发展的一个基本归属，是实现区域之间公共产品的均衡配置和平等享有，而公共产品的配置不仅是中央政府的事。一般认为，地方政府能比中央政府更理解当地民众的公共需求，所以应该让地方政府在公共资源的配置中起指导作用。在现实中也的确如此。从2005年看，中央政府开支只占预算支出26%，其余支出来自地方政府。这显示地方政府承担了大部分的公共支出服务和相关职能可以说，这也是中国分权的一个重要表现。
集权和分权是辩证的统一，区域发展既需要中央政府强有力的调控，也需要地方自主和优势发挥，在更深的层面上，这一问题同公平和效率相联系，自然是缺一不可的。但这并不是一种简单的整合或中庸，而应该根据社会发展的具体情况，在不同的时期采取不同的政策和措施，正如邓小平同志在改革初期强调不要过早削弱发达地区活力一样，世纪之交以后，注重解决区域发展差距扩大的现实问题，构建社会主义和谐社会，强调中央的权威，提升中央对资源掌控的能力必然成为这一时期的特点。
三、多民族国家区域发展的挑战
民族问题与区域发展问题密切相关。一个国家民族的构成和分布状况与区域是区域形成的重要因素之一。中国是一个多民族的国家，不少民族的分布状况与区域构成相吻合，毫无疑问，民族区域的发展是中国区域发展的重要内容。
（一）民族区域发展的国际审视
民族是社会发展的重要现象和重要结果。当今全世界共有2000多个民族，但100万人口以上的民族只有300多个，其人口总和占世界人口的96%以上，当代的绝大多数国家都是多民族国家。
民族可以从不同的层面来解读。在最高的层面上，民族与国家相统一，英文为"Nation"，即民族国家，孙中山先生将之翻译为“国族”。民族在19世纪后期的含义是“辖设中央政府且享有最高政权的国家或政体”，《欧美图解百科全书》将民族定义为“统辖于同一政府之下的、一国人民的集称”。当代英国著名学者安东尼·吉登斯将民族国家称为“权力集装器”，认为“只有当国家对其主权范围内的领土实施统一的行政控制时，民族才得以存在在此”。这一意义上的民族是民族的最高形式，如中华民族、法兰西民族、美利坚民族等。
民族反映不同的社会发展形式。近代民族主义运动的第一个浪潮首先是形成了民族国家。人类社会开始区分为不同民族国家的发展。民族国家首先起源于欧洲，它本质上是对封建政治体系的取代。许多学者认为，法国大革命以及其后发生的拿破仑战争，是近代欧洲民族主义的起源。民族国家的政治形式取代封建统治的政治形式，是人类社会发展的重大进步。这一进步最显著的特点是：它以民族、集体的政治认同取代了个人、君主的政治认同，开启了民族主义和民主政治的新时代。
到了19世纪末20世纪初，民族运动又同反对民族压迫、争取民族解放联系起来。先期建立民族国家的西欧和北美，迅速地促进了经济社会发展，资本的特性使这些先走一步的民族国家成为压迫民族。正如列宁所指出的：“帝国主义的特点就是现在全世界已经划分为两部分，一部分是人数众多的被压迫民族，另一部分是人数甚少的、拥有巨量财富和强大军事实力的压迫民族。”（列宁：《民族和殖民地问题委员会的报告》，《列宁选集》，第4卷，第333页）
从历史进程看，通过民族革命，实现民族独立，建立民族国家，是民族区域发展的特殊阶段，列宁的民族革命和民族自决思想与经济社会发展紧紧联系在一起。他指出：“马克思主义者不能忽视那些产生建立民族国家趋向的强大的经济因素。这就是说，从历史的和经济的观点看来，马克思主义者的纲领上所谈的‘民族自决’，除了政治自决，即国家独立、建立民族国家以外，不能有什么别的意义。”（《列宁全集》第25卷，第238页，人民出版社1988年版）
一直到20世纪中期，民族主义运动的主流都是反对民族压迫和殖民主义，实现民族独立和建立民族国家。1960年有17个非洲国家独立，被称为非洲独立年。民族革命的浪潮以后，世界进入了和平与发展的时代，与之相对应，民族运动的主流也从建立民族国家进入到促进民族发展，加强民族交往和实现民族平等。民族区域的发展，是民族国家范围内的民族问题，它和与政治体系紧密联系在一起的民族不同，而是同历史、文化、经济生活等发展差异而形成的民族相关联，如中国的56个民族；苏联的俄罗斯族、白俄罗斯族、哈萨克族等；美国有盎格鲁—萨克逊后裔、印第安人、非洲黑人后裔、西班牙后裔等。
民族国家范围内的民族区域发展问题，这是当代人类社会的重大问题，20世纪后期以来，全球掀起的又一轮民族主义的浪潮，实际上就是围绕着民族区域发展而展开的，它呈现出这样几个明显的趋势。
其一，处理好民族关系已经成为影响当代民族国家经济社会发展的重大命题，往往直接危及国家的团结统一和社会的安定。苏联就是深刻的教训。尽管列宁宣布要“同大国沙文主义进行决死战”，指出应当使斯大林和捷尔任斯基对这一真正大俄罗斯民族主义的运动负政治上的责任等，但列宁之后的苏联领导人一直没有处理好民族问题。甚至出现了将车臣——印古什等10多个民族惩罚性地强制集体撒迁到西伯利亚和中亚地区的事件。虽然导致苏联解体的原因比较复杂，但民族问题没有处理好无疑是其中的重要因素。